Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., II OSK 1475/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., II OSK 1475/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1679/13 w sprawie ze skargi A. M. oraz małoletniej O. M. reprezentowanej przez M. M. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1679/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargi A. M. oraz małoletniej O. M. reprezentowanej przez M. M. i T. M., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

3 Zaskarżoną decyzją [...] WINB, po ponownym rozpatrzeniu odwołania małoletniej O. M. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych T. i M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w M. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], nakazującej T. i M. M. wykonanie określonych zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym stanowiącym własność małoletniej O. M., zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał małoletniej O. M. reprezentowanej przez ww. przedstawicieli wykonanie określonych obowiązków w związku ze znajdującymi się otworami w ścianach elewacji zachodniej, północnej i wschodniej oraz doprowadzenie ściany elewacji zachodniej i północnej do wymogów ścian przeciwpożarowych oraz opracowanie po wykonaniu robót naprawczych i przedłożenie dokumentacji powykonawczej budynku usługowo-mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami – wraz z niezbędnymi uzgodnieniami (opiniami rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych) oraz opinią techniczną wykonanych robót – w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa.

4 W uzasadnieniu wskazał, że w tej sprawie wydawane były decyzje przez organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz wyroki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (z dnia 4 grudnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 987/12 i VII SA/Wa 988/12). Sąd Wojewódzki przesądził, że w tej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). W trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowa inwestycja powstała w 1992 roku niezgodnie z ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego na działce o nr hip. [...] (później podzielonej na działki o nr [...]) w Strzegowie. W trakcie budowy w oparciu o pozwolenie na budowę doszło do nadbudowy i rozbudowy. Ponadto ustalono, że inwestycja ta znajduje się na terenie (działka nr [...]), który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla części miejscowości S. (uchwała Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. – Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 151, poz. 5034) przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdzie dopuszcza się lokalizację usług nieuciążliwych w budynku mieszkalnym lub zabudowie towarzyszącej. Te same ustalenia planu dotyczą sąsiedniej działki nr [...]. Ponadto inwestycja ta nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z tych względów oceniono, że możliwe jest dokonanie w przedmiotowym budynku przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto stwierdził, że nie zachodzą niedopuszczalne warunki zdrowotne, jak też warunki użytkowe otoczenia w związku z istnieniem przedmiotowego obiektu budowlanego. Oznacza to, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., dlatego w sprawie zastosowanie znalazł art. 40 tej ustawy. W zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi organ wskazał, że w związku z ww. wyrokami określone obowiązki powinny być nałożone w oparciu o ww. rozporządzenie z 1980 r., a nie jak uczynił to organ I instancji – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego decyzja organu I instancji wymagała uchylenia.

5 Odpowiadając na zarzuty strony skarżącej organ wskazał, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia przez PINB art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż nałożenie na T. i M. M. – przedstawicieli ustawowych małoletniej O. M. obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji geodezyjnej działki nr [...], inwentaryzacji budowlanej budynku wraz z oceną techniczną oraz zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nie narusza w sposób rażący omawianej normy i mieści się w zakresie dyspozycji tego przepisu. Jednoczenie, jak wskazał PINB w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r., kwestia podziału działki [...] na działkę o nr ew. [...] nie zmienia statusu samowolnej budowy omawianego obiektu.

6 Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletnia O. M. oraz A. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

7 Małoletnia O. M. reprezentowana przez T. i M. M., w swojej skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła: - nierozpoznanie i nieodniesienie się w sposób zgodny z prawem do istoty zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczącej nieuzasadnionego nakazu zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym; - błędne orzeczenie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami, przez co doszło do naruszenia w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy; - art. 7 K.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza w kwestii prawidłowego ustalenia zakresu robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia budynku usługowo-mieszkalnego do zgodności z przepisami prawa; - art. 77 K.p.a. przez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przekroczenie zakresu unormowań przepisu.

8 A. M. w swojej skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił: - naruszenie art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 35, art. 36 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; - błędną wykładnię art. 9 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz ww. przepisów rozporządzenia z 1980 r.; - art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego; - naruszenie art. 7, art. 13, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a.; - naruszenie art. 32, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP.

9 W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1679/13, uwzględniając skargę wskazał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że organ słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważył, stosownie do art. 153 p.p.s.a., iż związany jest wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 987/12 oraz VII SA/Wa 988/12, w których przesądzono, że to przepisy rozporządzenia z 1980 r. mają zastosowane w tej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano zaś § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r.

11 W ocenie Sądu, niezupełnie jest trafne stanowisko obu organów, że kwestia podziału działki nr [...] na działki o nr [...] nie zmienia statusu samowolnej budowy omawianego obiektu. Stwierdzić bowiem należy, że kwestia podziału działki nr [...] na działki o nr [...], wprawdzie statusu samowolnej budowy tego obiektu nie zmienia, ale może mieć istotne znaczenie w zakresie konsekwencji związanych z samowolą budowlaną. Ustalenie, kiedy została wydana decyzja podziałowa odnośnie działki nr [...] – zwłaszcza zaś czy przed, czy po wybudowaniu budynku, szczególnie że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] lutego 1992 r. udzielająca Włodzimierzowi Mizerskiemu pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr hip. [...] – ma istotne znaczenie w sprawie z uwagi na obowiązki, które będą mogły zostać nałożone na inwestora, i ustalenia te, dokonane w oparciu o stosowne dokumenty, powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oraz wykazane w uzasadnieniu decyzji. Jeśli organ tych okoliczności nie wziął pod uwagę i nie wyjaśnił, oznacza to, że sprawa nie została należycie wyjaśniona.

12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie, przy uznaniu przez Sąd istnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg A. M. oraz O. M. reprezentowanej przez M. i T. M., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

13 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

14 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i w konsekwencji uchylenie kwestionowanej decyzji mimo braku naruszenia wzmiankowanych przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

15 - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których kwestia podziału działki nr [...] ma istotne znaczenie "w zakresie konsekwencji związanych z samowolą budowlaną", jak również niewskazanie dlaczego kwestia ta ma mieć znaczenie istotne "z uwagi na obowiązki, które będą mogły zostać nałożone na inwestora".

16 Ponadto zarzucono naruszenie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że okoliczności sprawy ustalone przez organy nie skutkują możliwością jego zastosowania w tej sprawie.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

19 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

20 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w tym zakresie Sąd I instancji nie wypowiedział żadnej oceny prawnej. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie stwierdził, że okoliczności sprawy ustalone przez organy nie skutkują możliwością zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w tej sprawie. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji związane było z dwoma kwestiami. Po pierwsze, zastosowaniem przez organ przepisu rozporządzenia z 2002 r. w sytuacji gdy Sąd Administracyjny (wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 987/12 oraz VII SA/Wa 988/12) w tej sprawie przesądził, że powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 1980 r. Po drugie, niewyjaśnienie sprawy w kontekście ustalenia i wpływu daty dokonanego podziału nieruchomości na losy postępowania naprawczego. W granicach zakreślonych przez zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest dokonać oceny wyłącznie tej drugiej ww. oceny Sądu I instancji.

22 Strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że nie można w tym zakresie doszukać się istotnego naruszenia przepisów postępowania. Sprawa została wyjaśniona, w tym z akt sprawy wprost wynika, kiedy dokonano podziału działki nr [...]. Otóż z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2007 r., Repertorium A nr [...], wynika, że działka nr [...] została podzielona w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uprawnionego geodetę i wpisana do ewidencji zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w M. w dniu 2 lutego 2006 r. Wynika z tego, co pominął Sąd I instancji, że podziału nieruchomości dokonano już po dokonaniu "samowoli budowlanej". W tym zakresie sprawa nie wymaga wyjaśnienia, dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Ponadto, Sąd I instancji dokonując oceny wpływu daty dokonanego podziału nieruchomości nie wyjaśnił w ramach uzasadnienia prawnego, jaki wpływ może mieć data podziału nieruchomości na losy postępowania naprawczego (tzw. "status" samowoli budowlanej). Sąd w tym zakresie wskazał wyłącznie, że taka data może mieć istotne znaczenie w zakresie "konsekwencji" związanych z samowolą budowlaną. Brak wyjaśnienia motywów takiej oceny Sądu Administracyjnego oznacza, że taka ocena nie poddaje się w ogóle instancyjnej kontroli. Poza tym kwestia podziału działki i pojawienia się nowej granicy dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji, tj. tylko w zakresie nałożenia określonych obowiązków w odniesieniu do elewacji północnej i wschodniej obiektu budowlanego na działce nr [...]. Obowiązki te dotyczą wyłącznie kwestii bezpieczeństwa, czyli de facto celu, dla którego powołane zostały przepisy prawa budowlanego. Chodzi tu o zapewnienie porządku publicznego, który to ciężar spoczywa w głównej mierze na organach administracji publicznej, czy to na etapie pozwolenia na budowę, jak i po zrealizowaniu inwestycji w trakcie postępowań legalizacyjnego, naprawczego oraz na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy kwestie związane z podziałem nieruchomości dokonanej przez dotychczasowych właścicieli będących też inwestorami "samowoli budowlanej" oraz późniejsze ich czynności cywilnoprawne mogą prowadzić do złagodzenia w okolicznościach tej konkretnej sprawy rygorów wynikających z prawa budowlanego, tj. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Dodatkowym zagadnieniem jakie wynika z akt sprawy jest to, że obiekt na działce nr [...], który początkowo był realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] lutego 1992 r. powinien mieć mur ogniowy od strony działki A. M. (nr [...]). Z projektu budowlanego wynika, że budynek ten miał być zrealizowany z wykorzystaniem ścian istniejącego budynku, aktualnie posadowionego na działce nr [...]. Ponadto zabudowa na działkach nr [...] i nr [...] posiada po dziś dzień ten sam numer porządkowy (ul. [...], S. – takie są ustalenia PINB). Czy zatem późniejsze rozporządzenia swoim majątkiem przez dotychczasowych właścicieli-inwestorów mają wpływ na przebieg postępowania naprawczego w odniesieniu do elewacji północnej i wschodniej przedmiotowej samowoli, która została zrealizowana na długo przed podziałem zabudowanej nieruchomości i sprzedażą nowo wydzielonej działki nr [...]. Czy w takim przypadku uzasadnione jest dać pierwszeństwo stosunkom cywilnym przed kwestiami bezpieczeństwa w odniesieniu do działań, które stanowiły postać "samowoli budowlanej", bo istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę. Tego Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego przepisu wynika obowiązek sądu w zakresie umieszczenia w uzasadnieniu wyroku określonych elementów, w tym m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W tej sprawie brak wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej we wskazanym powyżej zakresie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W okolicznościach tej sprawy nie chodzi zatem tyle o to czy podział nieruchomości miał wpływ na zmianę statusu samowoli budowlanej, lecz to czy do tej samowoli budowlanej w wyniku późniejszych czynności cywilnoprawnych mogą mieć zastosowanie w pełnym zakresie przepisy rozporządzenia z 1980 r. dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. A więc czy istnieją podstawy do różnicowania sytuacji prawnej samowoli budowlanej z uwagi na dokonany później podział nieruchomości. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy.

23 Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.