Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., II OSK 1456/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., II OSK 1456/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 31/23 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nierozpoznania zażalenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie.

3 Wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 31/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi K. sp. z o. o. z siedzibą w K. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "organ" lub "WWINB", w przedmiocie nierozpoznania zażalenia, zobowiązał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania zażalenia skarżącej Spółki z dnia 7 lutego 2023 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia sprawy wskazanej w pkt I (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi K. sp. z o.o. z dnia 20 marca 2023 r. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zażalenia K. sp. z o.o. z dnia 7 lutego 2023 r., polegającego na tym, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2023 r. o sygn. akt j.w. nie uwzględnił całego stanu faktycznego sprawy, zaistniałego od dnia 22 marca 2023 r. do dnia 26 maja 2023 r., świadczącego o załatwieniu zażalenia K. sp. z o.o. z dnia 7 lutego 2023 r., tj., że dniu 20 kwietnia 2023 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył skargę spółki z o.o. K. z dnia 7 lutego 2023 r. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, dalej: "PINB", w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działce sąsiedniej przy ul. [...] w [...].

5 Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

6 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu - WWINB - na rzecz K. sp. z o. o. kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 480 zł [wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną]. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

9 Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

10 W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

11 Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu całego stanu faktycznego sprawy, zaistniałego od dnia 22 marca 2023 r. do dnia 26 maja 2023 r., świadczącego o załatwieniu zażalenia K. z dnia 7 lutego 2023 r., tj. tego, że w dniu 20 kwietnia 2023 r. WWINB rozpatrzył skargę spółki K. z dnia 7 lutego 2023 r. na działanie PINB w Krotoszynie w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów usytuowanych na działce przy ul. [...] w [...].

12 Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował pismo Spółki z dnia 7 lutego 2023 r. jako zażalenie na pismo PINB z dnia 3 lutego 2023 r. Wynika to z tytułu pisma ("zażalenie"), organu do którego zostało wniesione ("Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie"), wskazanej podstawy prawnej wniesienia zażalenia ("art. 61a § 2 K.p.a."), a także wskazania zaskarżonego dokumentu ("postanowienie PINB z dnia 3 lutego 2023 r., NB.7360.16.23") oraz uzasadnienia zażalenia, w którym skarżąca zakwestionowała odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego i zarzuciła rażące naruszenie art. 61a § 1 K.p.a.

13 Takiej kwalifikacji pisma nie zmienia zastrzeżenie zamieszczone w uzasadnieniu pisma, według którego, w razie odmiennej interpretacji postanowienia PINB w Krotoszynie przez WWINB, należało pismo potraktować jako ponaglenie na bezczynność PINB w Krotoszynie w niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W dalszej części pisma z dnia 7 lutego 2023 r. skarżąca, powołując się na art. 9 K.p.a. w związku z art. 61 § 4 K.p.a. wniosła aby organy poinformowały ją "kiedy niniejsze zażalenie otrzymał organ wyższego stopnia (kiedy zostało wszczęte postępowanie zażaleniowe)".

14 Dodać należy, że ewentualne wątpliwości organu zażaleniowego co do charakteru pisma skarżącej z dnia 7 lutego 2023 r. skarżąca usunęła, wskazując w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r., że organ może rozpoznać podanie jako zażalenie, jak i ponaglenie.

15 W tej sytuacji, WWINB powinien dokonać czynności procesowej polegającej na rozpoznaniu tego zażalenia.

16 Zbędne było wystosowanie przez WWINB, w dniu 21 lutego 2023 r., wezwania o wyjaśnienie przez Spółkę treści wniesionego podania poprzez wskazanie, czy stanowi ono zażalenie. Możliwe było natomiast wezwanie o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 7 lutego 2023 r. stanowi również ponaglenie na bezczynność PINB. Kwestia ta nie miała jednak znaczenia dla przebiegu postępowania zażaleniowego. Z uwagi na brak podstaw do dokonania wezwania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. o wskazanie, czy pismo z dnia 7 lutego 2023 r. stanowi zażalenie, żadnego skutku procesowego nie miało pozostawienie podania z dnia 7 lutego 2023 r. bez rozpoznania.

17 Nadto, błędne jest stanowisko WWINB, według którego, skarżący nie wykonał wezwania zawartego w piśmie WWINB z dnia 21 lutego 2023 r.

18 W terminie zakreślonym w wezwaniu z dnia 21 lutego 2023 r. skarżący złożył pismo stanowiące "Odpowiedź na wezwanie do wyjaśnienia treści wniesionego podania". Pismo to wpłynęło do WWINB w dniu 3 marca 2023 r. W piśmie zaznaczono, że jest to odpowiedź na wezwanie z dnia 21 lutego 2023 r. (znak sprawy WOA.7722.29.2023.MT). Pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie jest opatrzone datą"27.03.2023", ale z uwagi na umieszczoną na tym dokumencie adnotację o dacie rejestracji i wpływu do WWINB (2023-03-03), a także adnotacje o datach podejmowania czynności wewnętrznych związanych z wpłynięciem pisma, opatrzenie pisma datą "27.02.2023 r." należy potraktować jako omyłkę i za date rzeczywistą przyjąć 27 lutego 2023 r.

19 W omawianej "Odpowiedzi na wezwanie" skarżąca stwierdziła, że żądanie z dnia 7 lutego 2023 r. spełnia wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa. Wywodziła, że jeśli w sprawie jest coś niezrozumiałe, to tym czymś jest charakter prawny pisma PINB z dnia 3 lutego 2023 r. Zatem to do PINB w Krotoszynie powinno być skierowane wezwanie WWINB o wyjaśnienie. Następnie, skarżąca w piśmie stanowiącym "Odpowiedź na wezwanie" użyła określenia: "Za zażaleniem powtórzę, że załatwianie spraw "pisemkami" jest wielce szkodliwe i podważa zaufanie do władzy publicznej". Skarżąca przytoczyła również fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3165/17, według którego: "Żaden przepis procedury administracyjnej nie wyklucza dopuszczalności jednoczesnego wdrażania różnych sposobów zwalczania stanu pasywności organu administracji w danej sprawie. W szczególności, brak jest przepisów wykluczających możliwość składania zażalenia na stanowisko organu wyrażone w piśmie, a odnoszące się do sposobu załatwienia wniosku strony, jak też jednoczesnego złożenia - w trybie art. 37 K.p.a. ponaglenia (do 1 czerwca 2017 r. - zażalenia) na niezałatwienie sprawy w terminie".

20 Wypowiedzi skarżącej zawarte w "Odpowiedzi na wezwanie" powinny usunąć ewentualne wątpliwości organu zażaleniowego, przy czym powtórzyć należy, że charakter pisma z dnia 7 lutego 2023 r. jako zażalenia wynikał niewątpliwe z samej treści pisma.

21 Niezależnie od tego odnotować można, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżąca złożyła w dniu 10 marca 2023 r. pismo do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatytułowane "Ponaglenie na bezczynność WWINB", w którym określiła bezczynność jako niezałatwienie przez WWINB sprawy zażalenia K. sp. z o.o. z dnia 7 lutego 2023 r. Skarżąca potwierdziła więc, że jej pismo z dnia 7 lutego 2023 r. stanowiło zażalenie i że oczekuje rozpatrzenia tego zażalenia przez WWINB. Ponaglenie zostało złożone za pośrednictwem WWINB, a zatem niezależnie od wyczerpania wymogu formalnego skargi na bezczynność, skarżąca ponownie poinformowała organ o charakterze pisma z dnia 7 lutego 2023 r.

22 Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że ocena wniosku oraz pisma PINB z dnia 3 lutego 2023 r. pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania, którym jest "bezczynność WWINB w rozpoznaniu zażalenia".

23 O ile pismo z dnia 3 lutego 2023 r. zostanie przez WWINB potraktowane jako informacja dokonana w trybie Działu VIII K.p.a., to w następstwie organ zażaleniowy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, na podstawie art. 134 K.p.a. Dodać można, że w razie zakwalifikowanie pisma z dnia 3 lutego 2023 r. jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zażalenie powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, tzn. organ zażaleniowy powinien ocenić, czy odmowa wszczęcia postępowania jest zgodna z unormowaniami art. 61 i nast. K.p.a.

24 Za załatwienie sprawy w postępowaniu zażaleniowym nie może być uznane pismo WINB z dnia 20 kwietnia 2023 r. – "Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi". Jest oczywiste, że pismo to, oparte na art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 K.p.a., zostało wydane poza ramami postępowania administracyjnego. Bezpodstawna jest więc teza, że na skutek wydania tego pisma ustała bezczynność organu zażaleniowego w załatwieniu zażalenia skarżącej z dnia 7 lutego 2023 r.

25 Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi było efektem kolejnego wezwania skierowanego do skarżącej (pismo WWINB z dnia 12 kwietnia 2023 r.), już po wniesieniu skargi, a następnie stwierdzenia przez skarżącą, że podanie z dnia 7 lutego 2023 r. było skargą powszechną. W świetle ustaleń co do treści pisma z dnia 7 lutego 2023 r., treści "Odpowiedzi na wezwanie", która wpłynęła do WWINB w dniu 3 marca 2023 r. oraz "Ponaglenia na bezczynność WWINB", z dnia 10 marca 2023 r., a także w świetle poprzedzających rozważań, "Zawiadomienie" z dnia 20 kwietnia 2023 r. stanowi załatwienie "skargowej" części podania z dnia 7 lutego 2023 r. Nie jest wyrazem załatwienia sprawy w postępowaniu zażaleniowym.

26 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzono od WWINB na rzecz skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.