Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., II OSK 1412/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., II OSK 1412/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 564/20 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję nr 189/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 marca 2020 r. znak WOB.7721.403.2019.MOPIE w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 564/20 oddalił skargę J. P. na decyzję nr 189/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 marca 2020 r. znak WOB.7721.403.2019.MOPIE w przedmiocie umorzenia postępowania.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

4 I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 marca 2020 r., dalej także "decyzja MWINB" do WSA w Krakowie, a jedynie własny swoiście pojmowany interes faktyczny, gdy m. in.:

6 a) uznany został jej interes prawny w postępowaniu administracyjnym i była w nim zarówno w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B., dalej "PINB" i MWINB traktowana jako strona, doręczone zostały jej decyzja PINB z dnia 30 lipca 2019 r. nr 61/2019, znak: RKOA.5160.29.2017.KS, dalej "decyzja PINB" i decyzja MWINB, co pozwala uznać, że Sąd I instancji nie mógł zakwestionować jej interesu prawnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego;

7 b) decyzja MWINB (utrzymująca w mocy decyzję PINB) wpływa na sferę uprawnień skarżącej kasacyjnie przez utrzymywanie stanu umożliwiającego ograniczenie jej dostępu do należących do niej nieruchomości rolnych (działki nr [...], [...] oraz [...]) i zabudowanych (działka nr [...]) oraz działki nr [...], wskutek czego ograniczone zostaje jej prawo własności;

8 c) na skutek wzniesienia ogrodzenia na działce [...] uniemożliwiono skarżącej kasacyjnie korzystanie w sposób nieograniczony z powszechnie dostępnej drogi umiejscowionej na działce nr [...], co również należy oceniać jako jej uprawnienie;

9 d) wybudowane na działce [...] ogrodzenie sprzeczne jest z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (dalej: "MPZP") w zakresie zwłaszcza § 74 MPZP, tj. (i) pominięcia, że działka [...] w części, gdzie przechodzi ogrodzenie jest przeznaczona pod komunikację drogową, co powoduje, że nie może być na niej wznoszona żadna zabudowa, ani urządzenia budowlane uniemożliwiające swobodną komunikację po drodze na działce [...] i generujące zagrożenia dla użytkowników tej drogi, (ii) pominięcie, że przy wznoszeniu ogrodzenia nie zachowano odległości zabudowy od szlaku drogi, a tym samym ogrodzenie narusza obiektywnie obowiązujący porządek prawny, a przez to naruszenie też:

10 2) art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 28 k.p.a. przez brak uwzględnienia, że skarżąca kasacyjnie była stroną postępowania administracyjnego, doręczane były jej wszystkie pisma i orzeczenia, a tym samym nie ma podstaw do kwestionowania jej legitymacji prawnej w niniejszym postępowaniu sądowym,

11 a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie nie zasługuje na ochronę prawną przed sądem administracyjnym i nierozpoznanie sprawy co do jej istoty przez co WSA w Krakowie zaakceptował fakt, że możliwe jest takie ukształtowanie rzeczywistości administracyjnej, iż dochodzi do pozbawienia podmiotu możliwości realizacji jego prawa własności, gdyż na skutek wyroku dochodzi do pozbawienia skarżącej kasacyjnie dostępu do należących do niej nieruchomości rolnych; tym samym WSA w Krakowie zaakceptował również fakt, że każdy podmiot może dokonywać działań dotyczących cudzych nieruchomości, bez udziału właścicieli tych nieruchomości, tylko z tego powodu, że mogą oni korzystać ze swoich nieruchomości i kosztem ograniczenia swojej własności móc uzyskać dostęp do swoich nieruchomości, która to interpretacja w ocenie skarżącej kasacyjnie - przy prawidłowo zastosowanym prawie administracyjnym materialnym i procesowym, oraz prawidłowo zastosowanej kontroli sądowoadministracyjnej, nie powinna mieć miejsca;

12 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i przekroczenie swoich uprawnień kasacyjnych i zastąpienie przez WSA w Krakowie organu w orzeczeniu o ewentualnym braku interesu prawnego po stronie skarżącej kasacyjnie, zamiast ewentualnego uchylenia decyzji MWINB w celu ustalenia, czy skarżąca kasacyjnie miała również interes prawny w toku postępowania administracyjnego;

13 4) art. 151 w zw. z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. przez nieprawidłowe wykonywanie przez WSA w Krakowie funkcji kontrolnej, na skutek niezgodnego z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy uznania braku interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji MWINB po stronie skarżącej kasacyjnie, a przez to brak zbadania istoty sprawy i rozstrzygnięcia jej w całości, co skutkuje pozostaniem w mocy decyzji MWINB sprzecznej z obiektywnym porządkiem prawnym i czyni iluzoryczną możliwość kontroli sądowej zaskarżonego aktu;

14 5) art. 151 w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz 80 k.p.a. przez brak zweryfikowania przez WSA w Krakowie prawidłowości rozumowania organu oraz dokonanego przez niego wyważania interesów i zaakceptowanie faktu zawężenia drogi w obszarze wiejskim (rolnym) przez wybudowanie ogrodzenia na działce [...], przez co niemożliwe jest poruszanie się po niej maszynami rolniczymi;

15 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do twierdzeń podniesionych w skardze do WSA w Krakowie, w tym w szczególności uzasadniających przyjęcie skargi do rozpoznania, w tym w szczególności:

16 a) pominięcie przez Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego skutecznie wykazywała swój interes prawny, co tez uczyniła w skardze do Sądu I instancji, co uniemożliwia Sądowi I instancji zakwestionowanie istnienia po jej stronie legitymacji skargowej;

17 b) pominięcie w wyroku istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza istnienia decyzji PINB z dnia 24 września 2019 r. nr 62/2019 (znak: RKOA.5160.30.2017.TM/ KS), w której w analogicznym stanie faktycznym nakazano właścicielom działki [...] rozbiórkę części spornego ogrodzenia z uwagi na (i) naruszenie postanowień MPZP i (ii) uniemożliwianie korzystania użytkownikom z drogi usytuowanej na nieruchomości oznaczonej nr [...] w R.;

18 c) zbadania sprawy, co do istoty, tj. zweryfikowania legalności decyzji MWINB i możliwości umorzenia postępowania prowadzonego na zasadzie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "p.b."), w tym w szczególności zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez MWINB postępowania i wyjaśnienia okoliczności sprawy, w którym przede wszystkim nie wyjaśniono istotnych jej aspektów, jak (i) charakteru drogi [...] przez mylne uznanie jej za drogę o charakterze ogólnodostępnym (miejsce publiczne); (ii) ustalenia, czy ogrodzenie na działce [...] jest obiektem budowlanym, czy urządzeniem budowlanym, (iii) ustalenia, czy ogrodzenie na działce [...] jest wzniesione legalnie, w tym w szczególności, czy nie narusza postanowień MPZP, (iv) ustalenia, że ogrodzenie na działce [...] jest umiejscowione zgodnie z MPZP na obszarze przeznaczonym pod komunikację drogową;

19 7) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej i szytej na miarę wydanego orzeczenia analizy akt sprawy, czego konsekwencją pozostało arbitralne i całkowicie niezgodne z ich treścią przyjęcie, że:

20 a) przedmiotową skargą skarżąca kasacyjnie nie wykazała swojego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji MWINB, gdy jako strona postępowań administracyjnych miała legitymację skargową, zwłaszcza w sytuacji wydania decyzji MWINB sprzecznej z wnioskiem skarżącej kasacyjnie, która utrzymała stan skutkujący ograniczeniem możliwości dostępu przez skarżącą kasacyjnie do jej nieruchomości i dróg publicznych dzięki drodze znajdującej się na działce nr [...] w R.;

21 b) brak zweryfikowania prawidłowości toku rozumowania MWINB i tym samym powielenie błędów organu przez (i) brak zbadania rzeczywistego charakteru drogi na działce nr [...] w R., (ii) brak zbadania charakteru ogrodzenia znajdującego się na działce nr [...], (iii) brak zbadania, czy ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...] w rzeczywistości odpowiada prawu, w tym zwłaszcza nie narusza przepisów MPZP i norm technicznych (iv) brak wyważenia interesów w sprawie i uwzględnienia panujących warunków lokalnych;

22 c) mylne uznanie, że to skarżąca kasacyjnie narusza prawo własności działki nr [...] nie zaś właściciele działki [...] naruszają jej uprawnienia w związku z ograniczeniem skarżącej kasacyjnie dostępu do jej nieruchomości rolnych (nr [...], [...], [...] i [...]) i zabudowanej (nr [...]),

23 d) brak stwierdzenia przez Sąd I instancji nieuwzględnienia przez MWINB warunków lokalnych i zaakceptowania stanu uniemożliwiającego poruszanie się po drodze położonej na działce [...] maszynami rolniczymi, jak było to dotychczas, a przez to ograniczenia prawa własności skarżącej kasacyjnie przez ograniczenie jej dostępu do należących do niej nieruchomości rolnych oraz zabudowanej w sposób adekwatny do ich przeznaczenia oraz umożliwiający prowadzenie skarżącej działalności rolniczej;

24 e) ustalenie, że skoro ogrodzenie nie jest wybudowane w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej kasacyjnie, tj. na działce [...], to nie sposób uznać, aby naruszało sferę jej praw i obowiązków, w sytuacji, gdy dla obszaru oddziaływania obiektu nie jest wymagane istnienie bezpośredniego sąsiedztwa, ale należy badać potencjalny, możliwy wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie i nawet w takim kształcie ustalanie, że obiekt wpływa na sferę praw ich właścicieli i użytkowników drogi;

25 f) arbitralne i niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym sprawy uznanie, że dla dojazdu na swoje nieruchomości skarżąca kasacyjnie może korzystać ze swojej nieruchomości nr [...], gdy (i) jest to działka używana na inne cele niż drogowe, (ii) uniemożliwia ona korzystanie z niej jako poszerzenia drogi z uwagi na umiejscowienie w jej granicy dwóch nitek wodociągu, jak również uwarunkowań kształtu terenu, a tym samym obciążenie skarżącej kasacyjnie obowiązkiem i kosztami działań (np. zmiany przebiegu wodociągu) mających docelowo pozbawienie jej części własności, wskutek poszerzenia w ten sposób szlaku drogi, z której korzystają właściciele nieruchomości sąsiednich i osoby trzecie;

26 g) wydanie tym samym wyroku oderwanego od okoliczności akt sprawy, wskutek braku pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy, przez co doszło do forowania w nim arbitralnych ocen ukierunkowanych na możliwość pozbawienia skarżącej kasacyjnie weryfikowania decyzji MWINB;

27 II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

28 1) art. 49b ust. 1 p.b. (w brzmieniu sprzed 20 września 2020 r.) w zw. z § 74 MPZP, przez brak ich zastosowania i tym samym brak uznania, że MWINB niesłusznie nie zastosował w niniejszej sprawie art. 49 ust. 1 p.b. w brzmieniu ustawy sprzed 20 września 2020 r., a tym samym nie stwierdził, że wzniesione ogrodzenie narusza postanowienia MPZP w zakresie § 74 i narusza normy odległościowe określone przez zarządcę drogi, a także przeznaczenie tej działki, jak również nie może umykać, że po wybudowaniu ogrodzenia niemożliwe jest uzyskiwanie pozwolenia na odstępstwa od przepisów odległościowych, gdyż ewentualne zgody powinny być udzielane przed wszczęciem realizowania inwestycji, ewentualnie w jej trakcie. Fakt wybudowania ogrodzenia skutkuje, że jego sprzeczność z normami może być oceniania jedynie w warunkach samowoli i postępowań naprawczych, które nie były wszczęte;

29 2) art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z dnia 6 lutego 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") przez brak jego uwzględnienia w sprawie i zastosowania, a tym samym brak dostrzeżenia, że MPZP przeznacza działkę nr [...] na komunikację drogową i możliwe jest tylko korzystanie z istniejących na niej obiektów w dacie uchwalenia MPZP, co wyklucza możliwość wznoszenia przez jej właścicieli nowych obiektów i urządzeń po uchwaleniu MPZP, jeżeli są one sprzeczne z jego postanowieniami. Tym samym wzniesione ogrodzenie uznać należy za sprzeczne z dotychczasowym sposobem korzystania z działki, przed uchwaleniem MPZP nie istniało bowiem i stanowi nową inwestycję (i) sprzeczną z przeznaczeniem działki na komunikację drogową, (ii) zakłócającą korzystanie z drogi przez użytkowników. Zgodnie z załącznikiem do MPZP oraz uprzednio obowiązującym planem z 2003 r. na działce [...] zgodnie z załącznikami graficznymi do tych uchwał (w postaci map), widnieje tylko jeden budynek gospodarczy, co powoduje, że dalsza rozbudowa na tej działce sprzeczna jest z tymi aktami i tym samym nielegalna, co skutkować powinno koniecznością usunięcia m. in. ogrodzenia wzniesionego w takich okolicznościach;

30 3) naruszenie m. in. art. 21 ust. 1, 32 ust. 1 oraz 64 Konstytucji oraz art. 140 k.c. i 144 k.c. chroniących prawo własności skarżącej kasacyjnie przed oddziaływaniem nieruchomości sąsiednich, przez ich błędną interpretację i zaakceptowanie nielegalnego ograniczenia przysługującego im prawa do korzystania z przedmiotu swojej własności, a to poprzez pozbawienie jej dostępu pojazdem do należących do niej nieruchomości rolnych i zabudowanych, a także utrudnienie korzystania z niej przez innych użytkowników drogi, co narusza interes publiczny, przez zaakceptowanie faktu zawężenia szlaku drożnego na działce [...] przez wzniesienie ogrodzenia na działce [...] w granicy uniemożliwiającej korzystanie z drogi na działce [...], z uwagi na uczynienie jej szlaku jeszcze bardziej wąskim;

31 4) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z dnia 3 marca 2020 r. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej: "u.d.p.") przez błędną wykładnię, a przez to niezastosowanie art. 38 ust. 1 i 2 u.d.p. oraz 39 u.d.p. przez:

32 a) brak uznania, że wskutek realizacji ogrodzenia na działce [...] doszło do naruszenia prawa skarżącej do poruszania się po drodze;

33 b) brak zbadania i nieuznanie drogi nr [...] za drogę dostępną publicznie i do której należy stosować przepisy u.d.p. mimo (i) stanowienia przez nią połączenia dla mieszkańców okolicznych nieruchomości z drogami gminną nr [...] i powiatową [...], (ii) nieograniczonej możliwości użytkowania tej drogi przez podmioty trzecie, (iii) uznania obecnie istniejącej wewnętrznej drogi na działce [...] w MPZP za drogę publiczną, co skutkować powinno przyjęciem, że stosuje się do niej przepisy właściwe dla tego typu dróg;

34 c) brak ustalenia, że wzniesione na działce nr [...] ogrodzenie z siatki na podmurówce powoduje utrudnienia i zakłócenia w ruchu po drodze na działce nr [...], gdyż ze względu na umiejscowienie w granicy tej działki utrudnia korzystanie z tej drogi o i tak już wąskich parametrach, jeszcze bardziej ją zawężając, a dodatkowo niemożliwe jest poszerzenie drogi na działce nr [...] w kierunku działki nr [...] z uwagi na naturalną różnicę poziomów działek oraz biegnące w jej granicy dwie nitki sieci wodociągowej;

35 5) art. 43 ust. 1 u.d.p, przez umiejscowienie ogrodzenia na działce [...] wbrew określonym w tym przepisie zasadom odległości, co skutkuje utrudnieniem korzystania z drogi na działce nr [...] w R. i w konsekwencji narusza prawo własności skarżącej kasacyjnie przez uniemożliwienie jej dojazdu do należących do niej nieruchomości;

36 6) art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 9 p.b., przez ich błędną interpretację i niezastosowanie, wskutek braku zbadania przez Sąd I instancji charakteru ogrodzenia umiejscowionego na granicy działki nr [...] i działki [...] i w konsekwencji braku zakwalifikowania go jako obiekt budowlany bądź urządzenie budowlane, a tym samym brak zweryfikowania prawidłowości decyzji MWINB pod względem uznania przez organ, że nie istnieją normy prawne umożliwiające rozstrzygnięcie sprawy;

37 7) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., przez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca kasacyjnie i należące do niej nieruchomości nie leżą w obszarze oddziaływania zrealizowanego na działce nr [...] ogrodzenia, gdyż ogrodzenie nie jest wzniesione na działce nr [...] (k. 9 uzasadnienia wyroku), w sytuacji, gdy bezpośrednie sąsiedztwo nie jest wymagane dla uznania obszaru oddziaływania, a bez wątpienia wskutek wzniesienia ogrodzenia w takim kształcie nie jest możliwe korzystanie przez skarżącą kasacyjnie z drogi umiejscowionej na działce [...] i dojazdu do należących do niej nieruchomości, wzniesione ogrodzenie jest mianowicie umiejscowione zbyt blisko pasa jezdni przez co zawęża je w sposób uniemożliwiający korzystanie z niego.

38 W oparciu o podniesione zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, rozpoznanie skargi na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, przeprowadzenie dowodu z załączonej do niniejszego pisma decyzji PINB z dnia 24 września 2019 r. nr 62/2019 (znak: RKOA.5160.30.2017.TM/ KS), którą organ nakazał innemu inwestorowi, tj. K. S. rozbiórkę ogrodzenia w tej części,

39 na okoliczność: (i) podstaw dla uznania, że wzniesione na działce nr [...] ogrodzenie jest sprzeczne z MPZP, (ii) analogiczności sprawy z rozstrzygniętą decyzją MWINB, (iii) podstaw dla uznania, że droga umiejscowiona na działce nr [...] ma charakter drogi ogólnodostępnej.

40 W piśmie z dnia 20 stycznia 2021 r. uzupełniającym skargę kasacyjną, złożonym w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

41 a) naruszenie § 14 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) przez brak jego uwzględnienia i zastosowania w sprawie oraz zaakceptowanie przez WSA w Krakowie w wyroku na skutek oddalenia skargi braku dostępu skarżącej kasacyjnie do jej nieruchomości zabudowanej oznaczonej numerem [...] przez drogę umiejscowioną na działce nr [...];

42 b) § 74 ust. 3 i 4 oraz w razie uznania, że droga na działce nr [...] jest drogą wewnętrzną również § 75 ust. 4 pkt 2 MPZP przez brak ich zastosowania w sprawie i stwierdzenie, że wskutek wzniesienia na nowo ogrodzenia na działce nr [...] w R. doszło to naruszenia przepisów MPZP w zakresie w szczególności norm odległościowych dotyczących odległości zabudowy od działki nr [...], na której umiejscowiona jest droga wykorzystywana przez skarżącą kasacyjnie. Brak zweryfikowania przez Sąd I instancji wskazanej w decyzji MWINB rzekomej zgody zarządcy drogi i jej niezgodne z prawem zasadniczo domniemanie, a także fakt wydania zgody na umiejscowienie ogrodzenia (i) po jego wzniesieniu, (ii) bez uwzględnienia warunków lokalnych. Tak samo też wbrew zapisom planu uznanie, że droga ta prowadzi do pól przez WSA w Krakowie, gdy w rzeczywistości jest to droga komunikująca tereny zabudowane z drogami publicznymi i zgodnie z planem tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalno-usługową. Tym samym uznać należy, że WSA w Krakowie naruszył też art. 133 § 1 p.p.s.a. przez poczynienie niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń odnośnie przebiegu drogi na działce nr [...], które doprowadziły do oddalenia skargi skarżącej kasacyjnie.

43 Z uwagi na powyższe wniesiono o uwzględnienie tych zarzutów w toku rozpatrywania skargi kasacyjnej, jak również uwzględnienie w materiale dowodowym pism z dnia 7 stycznia 2020 r. oraz 6 maja 2020 r. i 7 stycznia 2021 r. oraz 24 października 2016 r., na fakt ich treści, a w szczególności: (i) wydania warunkowej zgody na umieszczenie ogrodzenia przez zarządcę drogi na działce nr [...] pomimo możliwości jego przesunięcia w głąb działki, (ii) braku środków gminnych na poszerzenie drogi i możliwość zrealizowania drogi wyłącznie w jej obecnym pasie, (iii) konieczności przesunięcia ogrodzenia na koszt właściciela działki nr [...], (iv) przeznaczenia drogi na działce nr [...] nie jako drogi dojazdowej do pól, ale terenów zabudowanych przeznaczonych na cele mieszkalno-usługowe, (v) niekonsekwentnego traktowania przez zarządcę drogi na działce [...] legalności wzniesionego ogrodzenia na działce [...], (vi) sprzeczności z MPZP zrealizowanego ogrodzenia na działce [...],

44 Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że prostuje zarzut wymieniony w pkt. II. 1) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 49b ust. 1 p.b. i podała, że chodzi o prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (tak samo na k. 17 ppkt. c) i w treści skargi kasacyjnej.

45 Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 18 października 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

46 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

47 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

48 Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca kasacyjnie ma interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 marca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

49 Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi.

50 Podkreślenia również wymaga, że istnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Wobec tego WSA nie może opierać się w tym względzie wyłącznie na ustaleniach organów administracji publicznej orzekających w sprawie w obu instancjach (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2015, s. 302). Niezasadnie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że brak jest podstaw do kwestionowania jej legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu sądowym, skoro skarżąca była stroną postępowania administracyjnego, doręczane były jej wszystkie pisma i orzeczenia. Uznanie określonego podmiotu przez organy za stronę postępowania administracyjnego, branie w nim udziału i doręczanie mu decyzji nie jest wiążące dla sądu administracyjnego, który samodzielnie bada legitymację skargową strony skarżącej. Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu nie mającego legitymacji procesowej jako strony (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

51 W rozpoznawanej sprawie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżącej nie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 marca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie "ogrodzenia na działce nr [...] wybudowanego od strony drogi wewnętrznej na działce nr [...] w R.".

52 Skarżąca jest właścicielką niezabudowanej działki nr [...], która nie graniczy z działką nr [...], na której posadowiono sporne ogrodzenie. Pomiędzy działką skarżącej a działką nr [...] znajduje się działka nr [...], na której urządzona jest droga, nie stanowiąca drogi publicznej.

53 Skarżąca w piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r. (k. 78 akt adm.) wskazała, że wywodzi swój interes prawny m.in. z art. 140 i 144 k.c., albowiem posadowienie ogrodzenia na działce [...] uniemożliwia jej dojazd do jej nieruchomości, stanowiących obszar rolny i wymagających dojazdu ciągnikiem oraz innym sprzętem rolniczym. Wskazała, że jej mąż uszkodził sprzętem rolniczym ogrodzenie na działce [...], za co musiała zapłacić.

54 Powyższe okoliczności nie świadczą o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a zaskarżoną decyzją.

55 Sporne ogrodzenie powstało na działce nr [...], a nie na działce drogowej nr [...], ani na działce skarżącej nr [...], leżącej po przeciwnej stronie drogi. Z argumentacji skarżącej wynika, że droga na działce nr [...] jest za wąska dla sprzętu rolniczego, z którego skarżąca korzysta, a posadowione na działce nr [...] ogrodzenie uniemożliwia jej dojazd do stanowiących jej własność nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżąca nie ma żadnego tytułu prawnego, który pozwalałby jej korzystać z działki nr [...]. W szczególności ani z art. 140, ani z art. 144 k.c. nie można wywieść uprawnienia skarżącej do skutecznego żądania od właściciela działki [...] zezwolenia na korzystanie z tej działki.

56 Wskazać należy, że w sytuacji, gdy skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, jego interes należy określić jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji skargowej. Legitymację tę określają bowiem przepisy prawa.

57 Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja administracyjna w żaden sposób nie dotyka praw i obowiązków skarżącej, a więc nie ma ona legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Konsekwentnie należy przyjąć, że skoro decyzja ta nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, to nie jest ona podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do zaskarżenia jej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

58 Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie skarga została oddalona z powodu braku legitymacji skargowej skarżącej, Sąd I instancji nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących legalności wzniesienia ogrodzenia. Z tego też powodu, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące innych kwestii niż legitymacja skargowa skarżącej nie mogły być rozpoznane.

59 Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).