Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r., II OSK 1327/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r., II OSK 1327/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2313/09 w sprawie ze skargi Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2010r. sygn.akt VII SA/Wa 2313/09 oddalił skargę Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

4 Warmińsko-Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nr 41/IK/09 wydaną na podstawie art.59 ust.1 w zw z art.55 pkt 2 oraz art.83 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz.1118 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku inwestora Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" w P., udzielił pozwolenia na użytkowanie basenu portowo jachtowego Stanicy Żeglarskiej TKKF "[...]" w P. [...] nad jez. Bełdany. W decyzji tej organ podał " kategoria obiektu XXI" i wskazał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z decyzji Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestor składając wniosek o udzielnie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji dołączył wszystkie wymagane dokumenty. Zgodnie z dyspozycją art.59 ust.1 i art.59a ustawy Prawo budowlane w dniu 21 sierpnia 2009r. przeprowadzono obowiązkowa kontrolę basenu portowego, w wyniku której stwierdzono, że basen portowo jachtowy spełnia warunki wydania pozwolenia na użytkowanie.

5 W odwołaniu od decyzji inwestor TKKF "[...]" zakwestionował zaliczenie basenu portowego do kategorii obiektów XXI.

6 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, a odnosząc się do zarzutu odwołania uznał, ze jest on bezzasadny. Zgodnie bowiem z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane do kategorii XXI należy zaliczyć obiekty związane z transportem wodnym, takie jak: porty, przystanie, baseny, nadbrzeża, mola, pomosty. Zdaniem organu z powyższego wynika, ze basen portowy został prawidłowo zaliczony do kategorii obiektów XXI, a nie jak domagał się inwestor do kategorii V ( obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, kolejki linowe, odkryte baseny). Ustawodawca w kategorii XXI nie rozróżniał obiektów budowlanych w niej zawartych ze względu na ewentualną działalność handlową.

7 Skargę na powyższą decyzję i decyzję ją poprzedzającą w części kwalifikującej urządzenia basenu portowego jachtowego do kategorii XXI złożyło TKKF "[...]" , wnosząc o ich zmianę w części zaskarżonej i usunięcie z nich ustalenia o treści "kategoria obiektu XXI" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

8 W skardze zarzucono naruszenie przepisów: art.55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wyrażające się w zbędnym ustaleniu, że inwestycja skarżącego stanowi obiekt budowlany związany z transportem wodnym (kat.XXI) w sytuacji gdy decyzja została wydana w warunkach art.49 ust.5 ustawy Prawo budowlane, czyli obowiązek uzyskania takiej decyzji przez skarżącego wynikał z treści decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2009r., i tego rodzaju ustalenie było zbędne – nie należało do treści decyzji,

9 art. 107 § 3 w zw z art.7 i 8 K.p.a wyrażającym się w braku uzasadnienia odpowiadającym wymaganiom wskazanego przepisu tj uzasadnienie faktyczne decyzji nie jest wyczerpujące, w szczególności organ nie ustosunkował się do zarzutu, że wybudowany port jachtowy służy dla celów rekreacji, sportu, turystyki i nie jest wykorzystywany dla celów związanych z transportem wodnym, a nadto decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2009r. nie jest dla organu orzekającego wiążąca w sprawie udzielenia zezwolenia na użytkowanie, ani w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za użytkowanie bez zezwolenia. Prawo wodne nie przewiduje prowadzenia na nieruchomościach prywatnych transportu wodnego ani budowy urządzeń służących do celów transportu wodnego.

10 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji ustaliły, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., nr 9/IK/09 ( na podst.art.51 ust.4 w zw. z art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego ) " zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie Stanicy Żeglarskiej "[...]" w P. [...] nad jez.Bełdany w m. P. [...] działki geodez, nr [...] i [...] praz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kategoria obiektu XXI". Sąd podkreślił, że w tym przypadku postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem administracyjnym, znajdującym swoje uzasadnienie prawne w art.55 pkt 2 Prawa budowlanego i jest ono konsekwencją procedury legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu tym ustalano, czy spełnione są warunki wydania pozwolenia na użytkowanie, co znalazło swój pozytywny wyraz w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Natomiast w niniejszym postępowaniu nie była ustalana kategoria obiektu ( XXI), gdyż została już ustalona w postępowaniu naprawczym decyzją Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r., która wiąże organ w postępowaniu wydania pozwolenia na użytkowanie wskazanego w tej decyzji obiektu. W tym postępowaniu organ nie miał możliwości prawnej do ustalenia innej kategorii tego obiektu budowlanego. Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. .

13 Jako podstawę wniesienia skargi kasacyjnej wskazano art.174 pkt 1 i 2 ppsa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem:

14 1) przepisów prawa materialnego:

15 - przepisu art.2 Konstytucji PR wyrażającym się w nie zastosowaniu wyrażonej w nim zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,

16 - przepisu art.55 ust.2 w zw. z art.49 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw z art.6 i 61 kpa

17 Naruszenie to ma postać wskazania w decyzji - pozwoleniu na użytkowanie- kategorii obiektu: bez wniosku skarżącego, bez podstawy prawnej i faktycznej oraz mający postać uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. zatwierdzająca zamienny projekt budowlany basenu portowego wiązała organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, także w zakresie wskazania w niej kategorii obiektu, podczas gdy z w/w decyzji wynikał jedynie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i tylko w takim zakresie decyzja Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na użytkowanie,

18 2) przepisów postępowania

19 - art.141 § 4 ppsa w zw. z art.3 § 1 ppsa wyrażającym się w nie ustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi naruszenia przepisu art.55 ust.2 ustawy Prawo budowlane

20 Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, stąd też skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo podniesiono, że wskazanie kategorii obiektu w decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. jako zbędne i nie uprawnione, nie wiązało organu wydającego decyzję o zezwoleniu na użytkowanie. Podano, że w chwili obecnej inwestor złożył u Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. – w części w jakiej decyzja ustala kategorię obiektu.

22 Podniesiono również, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poza wskazywanymi w niniejszej skardze decyzjami z dnia [...] stycznia 2009r.(zatwierdzenie projektu zamiennego) i z dnia [...] sierpnia 2009r. (zezwalającej na użytkowanie) wydał także postanowienie z dnia 24 czerwca 2009r. nakładające na skarżącego karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu w wysokości 125 000 PLN. Wysokość tak znacznej kary wyznaczała m.in. kategoria obiektu XXI ustalona we wcześniejszych obydwu decyzjach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12.01. 2010r. sygn.akt VII SA/Wa 1834/09 oddalił skargę, w dniu 28.02.2010 skarżący złożył skargę kasacyjną od tego wyroku.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a.

25 Skarga kasacyjna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej podnoszone są uwagi dotyczące trzech różnych postępowań administracyjnych w których stroną był skarżący kasacyjnie, a w konsekwencji formułowane zarzuty dotyczą różnych orzeczeń organów administracji. Pierwsze z tych postępowań dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zakończyło się ostateczną decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. nr 9/I/09 w której to decyzji organ: 1. zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie Stanicy Żeglarskiej "[...]" w P. [...] nad jez.Bełdany w m.P. [...] działki geod. nr [...] i [...], 2. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

26 ustalił kategorię obiektu: XXI.

27 Drugie postępowanie administracyjne dotyczyło nałożenia kary na skarżącego za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu w którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymał w mocy postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2009r. nakładające karę z tego tytułu. Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12.01.2010r. skarga została oddalona, natomiast wyrokiem z dnia 15.06.2011r. sygn.akt II OSK 836/10 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

28 Trzecie postępowanie administracyjne, które jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministarcyjnego dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie basenu portowego. To postępowanie zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14.10 2009r., utrzymującą w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie basenu portowego.

29 Należy pokreślić, że zakres przedmiotowy każdego z tych postępowań jest odmienny, każde z nich kończy się stosownym orzeczeniem organu, które może być przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej. Stąd przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie basenu portowego i tylko w takim zakresie mogą być rozpoznane zarzuty skargi kasacyjnej.

30 Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy zgodnie z treścią art.174 pkt 1 ppsa wskazać, czy naruszenie prawa materialnego polega na błędnej jego wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Błędny jest zarzut skargi, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ ustalał kategorię obiektu. Zakres postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, w sytuacji gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nie obejmuje ustaleń dotyczących kategorii obiektu budowlanego. Ustalenie kategorii obiektu budowlanego następuję w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albo w tzw. postępowaniu legalizacyjnym jakim jest zatwierdzenie projektu jeżeli budowa została zakończona. Wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego musi zawsze nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zalegalizowanego obiektu. Postępowanie w sprawie uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie prowadzone jest w celu sprawdzenia, czy przedmiotowa budowa została wykonana zgodnie z warunkami i ustaleniami określonymi, w pozwoleniu na budowę lub w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Stąd też w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, organ zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę na miejscu zgodnie z zasadami określonymi w art. 59a ustawy Prawo budowlane. W przypadku niespełnienia określonych wymagań organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zatem w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, organ nie może czynić żadnych własnych ustaleń odmiennych od ustaleń wynikających czy to z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, czy pozwolenia na budowę. Dlatego Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonych decyzji zapadłych w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie prawidłowo ocenił, że w tym postępowaniu organy nie ustalały kategorii obiektu budowlanego, albowiem nie mają prawnej możliwości jej ustalenia. Kategoria obiektu (XXI) została ustalona we wcześniejszym postępowaniu legalizacyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. To związanie organu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie decyzją zatwierdzającą projekt budowlany dotyczy całej decyzji.

31 Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku odnosi się do istoty sprawy.

32 Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.