Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1285/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1285/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. U. i P. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 720/14 w sprawie ze skargi A. U. i P. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej konstrukcji oporowej-muru oporowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 720/14 oddalił skargę A. U. i P. U. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej konstrukcji oporowej - muru oporowego – na działce nr [...] w miejscowości [...], przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania w sprawie Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne.

3 Decyzją z dnia [...]2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał A. U. i P. U., jako inwestorom, rozbiórkę konstrukcji oporowej - muru oporowego, poprzez: 1) usunięcie całości konstrukcji oporowej - muru oporowego (również w części północno-wschodniej działki, gdzie konstrukcja oporowa otacza utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego); 2) usunięcie nadsypanej warstwy humusu; 3) doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego.

4 W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania przez A. i P. U., decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], na podstawie art. 138 § 1 pakt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

5 Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 425/12, po rozpoznaniu wniesionej na powyższą decyzję skargi A. U. i P. U., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...]. W motywach wyroku podano m.in., że uwzględniając charakter muru, jego położenie, stabilność oraz rodzaj użytych do jego budowy materiałów, taka konstrukcja oporowa nie stanowi obiektu małej architektury ogrodowej, lecz jest to obiekt budowlany. Sporną i niewyjaśnioną w sprawie okazała się kwestia, czy całość opisanej konstrukcji została zrealizowana bez wymaganego prawem zezwolenia. Wątpliwości Sądu wzbudził fragment muru zlokalizowanego w części północno–wschodniej działki, gdzie tego rodzaju konstrukcja otacza utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego. Zweryfikowania przez organ administracyjny wymagało podnoszone przez Inwestorów twierdzenie, że podjazd został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu, co do którego nie zgłoszono sprzeciwu.

6 Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nie jest w stanie na podstawie posiadanego materiału dowodowego jednoznacznie ustalić, czy konstrukcja oporowa otaczająca utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego została zrealizowana samowolnie.

7 Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nakazał inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanej konstrukcji oporowej - muru oporowego poprzez: 1) usunięcie całości konstrukcji oporowej - muru oporowego; 2) usunięcie nadsypanej warstwy humusu; 3) doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego. Organ I instancji wyłączył z obowiązku rozbiórki konstrukcję oporową otaczającą utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego, zlokalizowaną w części północno-wschodniej działki.

8 Odwołanie od tej decyzji złożyli A. U. i P. U.,

9 Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Organ odwoławczy w pełni podzielił kwalifikację prawną obiektu budowlanego dokonaną przez organ I instancji. Wskazał, że przyjęta kwalifikacja znalazła także akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W związku z powyższym zasadnym okazało się orzeczenie nakazu rozbiórki konstrukcji oporowej z wyłączeniem konstrukcji oporowej otaczającej utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego, której sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydzielił do odrębnego postępowanie traktując jako odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę.

10 Skargę na powyższą decyzję złożyli A. U. i P. U.

11 Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 755/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...], poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] oraz decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...].

12 W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r. i tym samym w całej rozciągłości pozostała aktualna ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego orzeczenia oraz wskazania co do dalszego postępowania. Dlatego też – zdaniem Sądu – nie zachodzi konieczność odnoszenia się do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących kwalifikacji prawnej konstrukcji znajdującej się na należącej do skarżących działce nr [...]. Z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu powyższego wyroku wynika bowiem jednoznacznie, że wykonana na tej działce konstrukcja pełni funkcję muru oporowego, który należy zakwalifikować do obiektów budowlanych, a nie do obiektów małej architektury.

13 Sąd wskazał następnie, że w wyroku z dnia 3 października 2012 r. uchylając zaskarżoną decyzję zobowiązano organ odwoławczy do ponownego zweryfikowania twierdzeń inwestorów dotyczących znajdującego się w północno-wschodniej części działki muru, który otacza utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego. Sąd stwierdził, że zawarte w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. nr [...] motywy, ze względu na które organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...], nie tylko nie uwzględniają wskazań wynikających z prawomocnego wyroku z dnia 3 października 2012 r., ale także nie czynią zadość treści art. 138 § 2 k.p.a. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ustalając stan faktyczny sprawy, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 3 października 2012 r., organy nadzoru budowalnego powinny wyjaśnić, czy konstrukcja oporowa otaczająca utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego była objęta pozwoleniem na budowę oraz ustalić czas jej realizacji, a w szczególności, czy została zrealizowana przed dokonaniem zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania. Dopiero wówczas możliwym jest ustalenie, czy konstrukcja otaczająca miejsce postojowe dla samochodów osobowych może być traktowana jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu, co implikuje konieczność zastosowania normy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W przeciwnym wypadku znajdą zastosowanie w sprawie przepisy art. 48-49 tej ustawy. Brak takich ustaleń, zdaniem Sądu, oznacza, że wydane w sprawie decyzje zapadły z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że dla prawidłowego załatwienia sprawy koniecznym jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ale także decyzji kasacyjnej z dnia [...] 2013 r.

14 Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim z dnia [...] 2012 r. nr [...] w części dotyczącej nakazu rozbiórki konstrukcji oporowej w północno-wschodniej części działki nr [...] w miejscowości [...], przy ul. [...], gdzie konstrukcja oporowa otacza utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestia kwalifikacji spornej konstrukcji żelbetowej zrealizowanej na działce nr [...] jako muru oporowego została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 425/12 i organ nie może jej badać będąc związany treścią art. 153 p.p.s.a.

15 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznał, że nie należy kwalifikować wykonanej konstrukcji oporowej otaczającej utwardzony teren w północno-wschodniej części działki jako samowoli budowlanej i prowadzić w stosunku do niej postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego. Podwyższone utwardzenie terenu było bowiem przewidziane w projekcie budowlanym, a fakt, że sposób jego realizacji odbiega od projektowanego nie stanowi o samowoli budowlanej. Rzeczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], jako organu właściwego, będzie ocena, czy zmiany są na tyle istotne, aby wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego i wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

16 Na wyżej opisaną decyzję A. U. i P. U. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie:

17 I. prawa materialnego, tj.:

18 1) art. 3 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że powstałe na działce murki żelbetowe stanowią konstrukcję oporową zaliczoną do pojęcia "budowli", podczas gdy ze względu na ich funkcję należy je zakwalifikować jako obiekty małej architektury, w stosunku do których nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi;

19 2) art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego – poprzez błędne ich zastosowanie, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania do obiektów małej architektury;

20 II. przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

21 - art. 153 p.p.s.a. – poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy – ze względu na błędną ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 425/12 – organ winien dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego i samodzielnej oceny prawnej i rozpoznać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia prawa materialnego;

22 - art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. – polegające na dowolnej ocenie dowodów, nie zebraniu dowodów wystarczających do podjęcia zaskarżonej decyzji, nie rozpatrzeniu w sposób wystarczający materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności polegające na nieprzeprowadzeniu ponownych oględzin przedmiotowej działki mimo niemożności jednoznacznego ustalenia, czy wzniesiony obiekt ma charakter konstrukcji oporowej czy też obiektu małej architektury;

23 III. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuprawnionym ustaleniu, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, gdyż obiekt znajdujący się na działce nr [...] stanowi konstrukcję oporową, mimo że w postępowaniu nie przeprowadzono dowodów uzasadniających takie wnioski, a także nie odniesiono się do argumentacji strony w tej kwestii.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu objętego skargą kasacyjną wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 720/14, oddalającego skargę wskazał, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż dwukrotnie była ona rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnymi wyrokami z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 425/12 i z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 755/13 wypowiadał się między innymi w kwestii, czy obiekt wzniesiony na działce nr [...] stanowi obiekt małej architektury czy konstrukcję oporową. Sąd przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a." i zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 425/12 stwierdzono, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wybudowany mur stanowi konstrukcję oporową, a nie obiekt małej architektury ogrodowej. W wyrażonej w ww. wyroku opinii Sądu, nawet jeśli obiekt będący murem oporowym pełni jednocześnie inne funkcje, np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia, nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 755/13 Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r. i tym samym w całej rozciągłości pozostała aktualna ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego orzeczenia oraz wskazania co do dalszego postępowania. Dlatego też nie zachodzi konieczność odnoszenia się do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących kwalifikacji prawnej konstrukcji znajdującej się na należącej do skarżących działce nr [...].

25 Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego po wydaniu obu wyżej wymienionych prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Nie nastąpiła też żadna zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

26 Powołując się na orzecznictwo Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Dlatego nie można podzielić poglądu skarżących, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz że organ administracyjny winien był dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego i samodzielnej oceny prawnej oraz rozpoznać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia prawa materialnego "ze względu na błędną ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 425/12". Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 425/12 jest prawomocny i dlatego wiąże zarówno organy administracyjne, jak i sąd administracyjny. Jeżeli skarżący uważają, że wyrok ten zawiera "błędną ocenę prawną", to powinni byli go kwestionować przed jego uprawomocnieniem się. Obecnie taka ich ocena wspomnianego wyroku nie ma żadnego wpływu na jego obowiązywanie i wiążący charakter.

27 Odnosząc się do stanowiska skarżących, że obowiązek zapisany w art. 153 p.p.s.a. nie ma charakteru absolutnego i nie uprawnia do niepodjęcia jakichkolwiek rozważań w kwestii stawianych zaskarżonej decyzji zarzutów, w związku z czym organ administracyjny winien jeszcze raz rozważyć argumentację wskazaną przez stronę w odniesieniu do cech i funkcji spornego obiektu, Sąd zauważył, że w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt I FSK 7/06 i z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 95/10 wyjaśniono, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, co nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ma ograniczyć się jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne. Powyższe – wbrew twierdzeniom skarżących – nie oznacza, że organ (sąd) administracyjny może kwestionować stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku sądowym, a jedynie oznacza, że jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne, organ nie może ograniczyć się jedynie do realizacji tych wskazań, lecz jest zobligowany do podjęcia również dalszych niezbędnych czynności. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy konkretne, niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały jeszcze wyjaśnione. Tymczasem w niniejszej sprawie kwestia kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jednoznacznie rozstrzygnięta w wyroku z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 425/12, w związku z czym nie podlega ona już żadnemu dalszemu wyjaśnianiu, a zatem organy administracyjne w tym zakresie nie mogły prowadzić już jakichkolwiek dowodów.

28 W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Sąd uznał jako zgodną z prawem.

29 A. U. i P. ., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli opisany wyżej wyrok w całości na podstawie art. 173 i art. 177 p.p.s.a., zarzucając mu:

30 I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

31 - art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że powstałe na nieruchomości skarżących murki żelbetowe stanowią konstrukcję oporową zaliczaną do pojęcia "budowli", podczas gdy, ze względu na ich funkcję należy zakwalifikować je jako obiekt małej architektury, ogrodzenie, w stosunku do których nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi;

32 - art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania ani do obiektów małej architektury ani ogrodzeń.

33 II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:

34 - art. 133 § 1 p.p.s.a. (a także art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 80 k.p.a.) polegające na nie rozpatrzeniu w sposób właściwy i wystarczający akt sprawy, a w szczególności na błędnym przyjęciu, iż zaskarżona decyzja administracyjna Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego w związku z tym pozbawiona wad i uchybień, w przypadku gdy w sprawie dokonano dowolnej oceny dowodów, nie zebrano dowodów wystarczających do podjęcia zaskarżonej decyzji, w szczególności nie przeprowadzono ponownych oględzin przedmiotowej działki (nieruchomości skarżących), mimo niemożności - na podstawie zebranego materiału dowodowego - jednoznacznego ustalenia, czy wzniesiony obiekt ma charakter konstrukcji oporowej, czy też obiektu małej architektury lub ogrodzenia;

35 - art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy - ze względu na nieprawidłową ocenę prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu dotyczącym przedmiotowej sprawy, tj. w orzeczeniu WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r. sygn. II SA/Wr 425/12 oraz pojawieniu się nowych okoliczności faktycznych (dowodów) po wydaniu wyroku zawierającego ocenę prawną - Sąd winien ponownie dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego i oceny prawnej oraz rozpoznać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia prawa materialnego.

36 Mając na względzie przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

37 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

38 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

39 W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący podali, że w ich ocenie, obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, nie stanowi konstrukcji oporowej, a jest obiektem małej architektury lub urządzeniem budowlanym - ogrodzeniem, służącym tylko i wyłącznie zapewnieniu prywatności właścicieli działki nr [...]. Następnie, odwołując się do definicji budowli wynikającej z art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, definicji obiektu małej architektury zawartej w art. 3 pkt 1 lit. c ww. ustawy, definicji konstrukcji oporowej znajdującej się w art. 4 ust. 16 ustawy o drogach publicznych oraz poglądów nauki, skarżący kasacyjnie wywiedli, że błędnie przyjęto w niniejszej sprawie, że sporny obiekt jest murem oporowym.

40 Skarżący kasacyjnie podkreślili, że wybudowany obiekt pełni funkcję odgradzającą, zapewniając prywatność mieszkańcom działki, dlatego też mieści się również w zakresie pojęcia ogrodzenia, które zgodnie z art. 3 ust 9 ustawy Prawo budowlane ujmowane jest jako urządzenie budowlane. Ponownie wskazali, że konstrukcja wzniesiona na działce nr [...] docelowo ma stanowić ażurową konstrukcję drewnianą, będąc elementem wspornym pnączy winorośli oraz roślin ozdobnych. Wzniesiony murek żelbetowy stanowi jedynie niezbędną, bezpieczną podstawę, całości zaplanowanej inwestycji, która ma służyć skarżącym jako wizualne oddzielenie od posesji sąsiednich. Wyniesienie elementów żelbetowych murków ponad teren działki podyktowane zostało bezpośrednim podniesieniem terenu wraz z wybudowaniem żelbetowej podmurówki ogrodzenia na działce [...] należącej do P. i E. T. Do 2009 r. wszystkie elementy konstrukcyjne ogrodzeń sąsiadujących narożnikowo działek ([...]) znajdowały się na jednakowym poziomie. Dopiero podniesienie terenu działki [...] spowodowało zmianę gospodarki wodnej na działkach [...] oraz zablokowanie swobodnego przepływu wód opadowych z działek położonych wyżej, powodując niemal na całości powierzchni działki skarżących stałe zaleganie wód, gromadzonych z sąsiednich posesji.

41 W związku z brakiem prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie skarżący zlecili wykonanie niezależnej, profesjonalnej ekspertyzy technicznej (Ekspertyza Techniczna z dnia [...] 2012 r.), w której wyraźnie stwierdzono, iż sposób wykonania oraz zastosowania zbrojenia stalowego w formie zbrojenia przeciwskurczowego charakteryzuje zwykle betonowe elementy fundamentowe. Wykonane jako fundament, pod drewniane konstrukcje wsporcze pnączy roślinności ozdobnej, liniowe elementy betonowe nieodpowiednio zbrojone nie mogą pełnić ze względów wytrzymałościowych konstrukcji oporowych. Widoczne odspojenia i spękania wskazują na nieprzystosowanie elementów betonowych do przenoszenia parcia gruntu, a obustronne obsypanie ziemią betonowych elementów liniowych, zabezpieczy je przed ewentualną korozją betonu, a w konsekwencji przewróceniem. Ponadto, zaznaczono, że obustronne obsypanie ziemią tych betonowych elementów, do tej samej wysokości po obu stronach, pozbawia je podstawowej funkcji konstrukcji oporowych jaką jest utrzymywanie różnicy poziomów gruntu. Ekspertyza jednoznacznie potwierdziła stanowisko skarżących, że wykonane betonowe elementy liniowe pod drewniane konstrukcje ogrodowe ze względów wytrzymałościowych nie spełniają wymogów technicznych stawianych konstrukcjom oporowym. Skarżący zauważyli, że z własnej inicjatywy przedkładali także inne dowody potwierdzające ich stanowisko - badania geologiczne, dokumentację fotograficzną - których organy postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie rozpoznały.

42 Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do przedstawionych powyżej kwestii, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a. Nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem Sądu. Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję, co było zgodne z intencjami skarżących, dlatego też brak było podstaw zarówno prawnych jak i logicznych ku temu, ażeby wyrok ten zaskarżać do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie, "niedopuszczalne jest zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia sądu lub jego części, gdyż funkcją uzasadnienia orzeczenia jest wyjaśnienie treści jego sentencji. Uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego nie jest jego integralną częścią, która mogłaby podlegać samodzielnemu zaskarżeniu. W wypadku gdy strona zaskarża korzystne dla siebie orzeczenie, a jej żądanie nie zmierza do jego obalenia, lecz do uzyskania od sądu odwoławczego innego, korzystnego dla niej uzasadnienia, zaskarżenie orzeczenia jest w istocie fikcją" (vide: Hanna Knysiak-Molczyk Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Co więcej, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "Związanie bowiem wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania" (por. wyrok NSA z 3 października 2006 r., I FSK 7/06, wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 95/10). Dlatego też, powoływanie się Sądu na art. 153 p.p.s.a., jako bezwzględny obowiązek utrzymywania błędnej w niniejszej sprawie oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 3 października 2012 r., jest chybione. Sąd w swej ocenie zupełnie pominął takie kwestie, jak przede wszystkim brak możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia wyroku z dnia 3 października 2012 r. w związku z uwzględnieniem skargi, okres czasu jaki upłynął od momentu wszczęcia postępowania do chwili wydania skarżonego orzeczenia, wynik czynności mających miejsce po wydaniu orzeczenia zawierającego kwestionowaną ocenę prawną (takich jak mające walor dowodowy: oględziny nieruchomości, załączona dokumentacja zdjęciowa i wynikający z tego stan konstrukcji wzniesionej na nieruchomości oraz jej obecny charakter).

43 Wobec tego postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie stanowiło merytorycznego rozpoznania zarzutów o charakterze materialnym.

44 Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że konstrukcja wzniesiona na nieruchomości skarżących nie stanowi obiektu w jakikolwiek sposób utrudniającego korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Jak wskazywano w toku postępowania organ także błędnie ustalił, aby przedział podwyższenia terenu wynosił pomiędzy 0,5 - 0,65 m, w sytuacji gdy prawidłowe ustalenie wskazuje, iż różnica ta wynosi pomiędzy 0,0 - 0,5 m.

45 W toku niniejszego postępowania Sąd w zaskarżonym wyroku jak i organy administracji publicznej w decyzjach go poprzedzających, nie uwzględniły, zdaniem skarżących, interesu społecznego, a tym bardziej interesu obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. Co za tym idzie naruszona została również zasada zaufania do organów administracji publicznej wyrażona w art. 8 k.p.a. Jak wskazuje orzecznictwo, w razie wątpliwości należy je rozstrzygać na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na działce skarżących poprzedzona została postępowaniem, w którym błędnie zastosowano prawo materialne i które w swej istocie było sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Za niedookreśloność przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji błędną ich wykładnię nie mogą odpowiadać obywatele, w tym przypadku skarżący. Racjonalny ustawodawca ustanawiając przepisy art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, miał na celu ochronę interesu społecznego przed negatywnymi skutkami samowoli budowlanych. Jednakowo, dopuszczenie przez ustawodawcę powstawania obiektów małej architektury czy pewnych typów ogrodzeń, bez konieczności ubiegania się o pozwolenie na budowę oraz bez konieczności zgłoszenia takiej inwestycji ma na celu umożliwienie obywatelom kształtowania swojego otoczenia w sposób kreatywny, indywidualny, możliwie elastyczny, dostosowany do potrzeb estetycznych inwestorów.

46 W niniejszym postępowaniu organy administracji oraz Sąd skupiły się na funkcji represyjnej przepisów Prawa budowlanego.

47 Na marginesie skarżący zaznaczyli, że kolejne nowelizacje przepisów Prawa budowlanego zmierzają ku możliwie jak najszerszej swobodzie obywateli w przypadku inwestycji budowlanych dotyczących budownictwa jednorodzinnego. W związku z tym, dostrzegając kierunek zmian Prawa budowlanego, jego liberalizację, na grunt niniejszej sprawy winno przenieść się wskazane tendencje, co jest zgodne zarówno z interesem społecznym jak i interesem obywateli.

48 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

49 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

50 W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

51 Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpatrzeniu w sposób właściwy i wystarczający akt sprawy, a w szczególności na błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja administracyjna Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, podczas gdy w sprawie dokonano dowolnej oceny dowodów, nie zebrano dowodów wystarczających do podjęcia zaskarżonej decyzji, w szczególności nie przeprowadzono ponownych oględzin działki, mimo niemożności - na podstawie zebranego materiału dowodowego - jednoznacznego ustalenia, czy wzniesiony obiekt ma charakter konstrukcji oporowej, czy też obiektu małej architektury lub ogrodzenia.

52 W związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z przepisu tego wynika, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nadto, sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", wyd. VI, Warszawa 2016 r., s. 595).

53 Ustosunkowując się do przedstawionego zarzutu stwierdzić należy, że w jego uzasadnieniu nie przedstawiono argumentacji, która wskazywałaby na pominięcie przez Sąd Wojewódzki któregoś, bliżej skonkretyzowanego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy lub ewentualnie oparcie wyroku na dowodach, które nie zostały włączone do materiału dowodowego. Ocena przez Sąd kompletności materiału dowodowego i legalności zaskarżonej decyzji wykracza poza zakres regulacji, której dotyczy przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje Sąd do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem powiązanie zarzutu naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. z zarzutami uchybienia przez organy administracji przepisom art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. jest nieprawidłowe. Co do zasady, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, którego dopuścić miały się organy orzekające, może stać się podstawą zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi. Takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie przedstawiono. Celowym jest w tym miejscu przypomnienie, że Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II FSK 272/15).

54 Drugi spośród zarzutów skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie prawa procesowego dotyczy art. 153 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie przez Sąd I instancji. Zdaniem skarżących kasacyjnie, ze względu na nieprawidłową ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 3 października 2012 r., sygn. II SA/Wr 425/12 oraz pojawieniu się nowych okoliczności faktycznych (dowodów) po wydaniu wyroku, Sąd winien ponownie dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego i oceny prawnej oraz rozpoznać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia prawa materialnego.

55 Art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonego wyroku, stanowił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także ten sąd, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

56 Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w danej sprawie. Odstąpienie od wiążącej organy i sąd oceny prawnej możliwie jest wówczas, gdy zmianie uległ przepis prawa, który stał się przedmiotem wykładni w poprzednim wyroku sądu.

57 Uwzględniając powyższą zasadę, Sąd I instancji prawidłowo postąpił, uwzględniając ocenę prawną przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie zakwalifikowania spornych robót budowlanych, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r., sygn. II SA/Wr 425/12. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd dokonał jednoznacznej, nie budzącej wątpliwości oceny wykonanych robót, kwalifikując je do robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że wybudowany mur spełnia funkcję konstrukcji oporowej, bowiem wspiera powierzchnię terenu podwyższoną w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy, która opada w stronę granic działki. Te cechy przesądzają o charakterze wykonanego przez skarżących obiektu budowlanego. Sąd w uzasadnienia wyroku, w sposób wnikliwy przeanalizował konkretne przepisy, w tym m.in. art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wykazując, że wykonana konstrukcja stanowi konstrukcję oporową. Sąd stwierdził, że okoliczność wybudowania ww. muru oporowego uzasadniała wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane, która znajduje zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia. Następnie uznał, że przeprowadzając obowiązkową legalizację wykonanych przez skarżących robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zastosował tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z kolei po bezskutecznym upływie tego terminu zaistniały podstawy do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ww. ustawy. Tylko w zakresie niewyjaśnionym przez organy orzekające, dotyczącym realizacji fragmentu konstrukcji zrealizowanej w części północno-wschodniej, otaczającej utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego Sąd nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania, w tym uwzględnienia m.in. zgłoszonej przed Sądem "ekspertyzy techniczno-budowlanej elementów liniowych" z dnia [...] 2012 r.

58 Mając powyższe okoliczności na uwadze trafnie przyjął Sąd I instancji w objętym skargą kasacyjną wyroku, że ocena robót budowlanych, poza częścią murków otaczających teren przeznaczony pod miejsce postojowe samochodu osobowego, została już dokonana w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 3 października 2012 r., sygn. II SA/Wr 425/12. Właściwie Sąd Wojewódzki stwierdził, że z mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże go przedstawiona w ww. orzeczeniu ocena prawna przepisów Prawa budowlanego dokonana w ramach kwalifikacji spornych robót budowlanych do robót wymagających uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ocena trafności zastosowanego trybu legalizacji i ostatecznie wydania decyzji o rozbiórce muru oporowego, z wyłączeniem części północno-wschodniej otaczającej utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego.

59 Skarżący kasacyjnie nie wykazali przy tym, aby pomiędzy wydaniem wyroku z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 425/12 do dnia wydania wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 720/14 nastąpiła taka zmiana przepisów prawa materialnego, która mogłaby stanowić podstawę odstąpienia od dotychczasowej wykładni tych przepisów wyrażonej w pierwszym z wymienionych orzeczeń.

60 Wbrew skarżącym kasacyjnie, powoływanie się na ekspertyzę techniczną z dnia [...] 2012 r., w której jej autor dokonał krytycznej oceny wykonanych robót pod kątem wymogów technicznych jakie stawia się konstrukcjom oporowym, nie stanowi podstawy do odstąpienia od wykładni prawa przedstawionej w wyroku z dnia 3 października 2012 r. Z przepisu art. 153 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że podstawę taką stanowić może wyłącznie zmiana stanu prawnego. Ponadto, ww. ekspertyza techniczna i przedstawiony w niej opis stanu spornej konstrukcji, nie wskazuje na jakąkolwiek zmianę stanu zagospodarowania (zabudowania) nieruchomości w zakresie spornej konstrukcji oporowej, która miałaby nastąpić w okresie pomiędzy wydanym wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. a ostateczną decyzją orzekającą o jej rozbiórce.

61 Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3, art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty te są nieusprawiedliwione. W ramach objętych skargą kasacyjną kwestii obejmujących ocenę spornej części wykonanych przez skarżących robót budowlanych, Sąd Wojewódzki nie dokonywał samodzielnej wykładni i nie stosował ww. przepisów prawa materialnego, bowiem w tym zakresie był związany uprzednim, prawomocnym wyrokiem z dnia 3 października 2012 r.

62 Ustosunkowując się do zamieszczonej w uzasadnieniu skargi uwagi o błędnym spostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż w sytuacji podważania przez skarżących prawidłowości oceny prawnej przedstawionej w wyroku z dnia 3 października 2012 r. mogli go oni kwestionować przed jego uprawomocnieniem się, skoro niedopuszczalne jest zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia sądu, zasadnym staje się przedstawienie następującego wyjaśnienia. Przede wszystkim przedstawionego zarzutu nie powiązano ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd Wojewódzki w tym zakresie, co dyskwalifikuje zarzut z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 174 p.p.s.a. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istotnie w orzecznictwie podkreśla się, że skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięcia zawartej w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie). Wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., winien określić czy wyrok ten zaskarżony jest wcałości czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy oczywiście samego rozstrzygnięcia nie zaś samego uzasadnienia, które samodzielnie nie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1866/04). Nie znaczy to, że składający skargę kasacyjną nie może kwestionować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, lecz może to czynić wyłącznie zaskarżając wyrok (w całości lub w części) i zawarte w nim rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2443/13). Istnieje zatem możliwość podważenia, w ramach skargi kasacyjnej, poglądu sądu wojewódzkiego, w tym przedstawionej przezeń oceny prawnej.

63 Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.