Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2022 r., II OSK 1247/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2022 r., II OSK 1247/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 585/18 w sprawie ze skargi D. S. oraz M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 585/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), w pkt 1. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem na ramie stalowej o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,00 m x 3,20 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina K., oraz w pkt 2. nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.:

4 a) ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu budowlanego wskazując, że obecnie dla tego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5 b) egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie) ze wskazaniem, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2;

6 c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

7 Jednocześnie, organ zaznaczył, że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych.

8 Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli skarżący.

9 Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w pkt 1. uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej pkt b i zobowiązał do przedłożenia: 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie); w pkt 2. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie.

10 Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie trafnie dokonano kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "obiektu budowlanego". Nie jest to "budynek" (art. 3 pkt 2 Praw budowlanego), w tym rekreacji indywidualnej (art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego), ponieważ nie jest trwale związany z gruntem. Ponadto skoro przedmiotowy obiekt istnieje więcej niż 180 dni, na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie ma więc zastosowania wyłączenie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Brak wymaganego pozwolenia na budowę obligował organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, który ma na celu umożliwienie legalizacji zrealizowanych samowolnie obiektów budowlanych. Dlatego w niniejszej sprawie zostało wdrożone postępowanie legalizacyjne w celu doprowadzenia przedmiotowej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji wyjaśnił skarżącym istotę postępowania legalizacyjnego.

11 Uzasadniając zaś podjęte rozstrzygnięcie kasatoryjno-reformatoryjne, wskazał, że art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga aby do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć 4 egzemplarze projektu budowlanego. Z uwagi na to, że w sentencji zaskarżonego postanowienia PINB nie określił liczby egzemplarzy projektu budowlanego, które strony mają przedłożyć, organ odwoławczy doprecyzował nałożony obowiązek w tym zakresie i zobowiązał do przedłożenia wymaganych 4 egzemplarzy tego projektu.

12 Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił zaś, że w stosunku do samowoli budowlanych zlokalizowanych na obszarze K., gmina K., organ I instancji prowadził lub prowadzi około 1000 postępowań administracyjnych. Zatem twierdzenie, że organ I instancji w szczególności odnosi się do obiektu stanowiącego własność skarżących jest niezasadne.

13 Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący. W ich ocenie, zaskarżone postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem zasady bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności podkreślając, że organ I instancji, jak przyznali jego pracownicy podczas przeprowadzonych oględzin, prowadzi takie same postępowania nie dla wszystkich znajdujących się w identycznej sytuacji, a tylko w przypadkach wybranych przez siebie według pewnej przypadkowości. Skarżący podkreślili również, że organ odwoławczy niepotrzebnie skupił się na mało znaczącej dla sprawy liczbie egzemplarzy projektu budowlanego, gdyż art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Zauważyli także, że wyznaczony przez organ odwoławczy termin do dnia 30 września 2018 r. na dostarczenie wymaganych dokumentów nie jest wystarczający.

14 W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. sprostowano omyłkę pisarską zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazując, że wymagane dokumenty należy dostarczyć do dnia 31 grudnia 2018 r.

15 W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2018 r. skarżący M. S. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wskazał, że w dokumentacji sprawy nie znajduje się żaden dokument, który potwierdzałby, że organ II instancji w ogóle przeanalizował powód i uzasadnienie złożonego w sprawie zażalenia, co potwierdzone zostało wglądem w dokumentację 27 sierpnia 2018 r. Podkreślił również, że D. S. złożyła zażalenie na postanowienie organu odwoławczego z dnia 19 września 2018 r., mocą którego sprostowano zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie w zakresie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 585/18, oddalając skargę, wskazał, że podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że wybudowanie w 2016 r. opisanego wyżej obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Przedmiotowy obiekt budowlany jest bowiem "budowlą" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Budowla ta stanowi przy tym "tymczasowy obiekt budowlany" w rozumieniu art. 3 pkt 5 ww. ustawy. Sąd wyjaśnił, że "tymczasowe obiekty budowlane", w stanie prawnym obowiązującym w 2016 r., zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie w warunkach wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi żadnego z wyjątków, o których mowa w tych przepisach. Przedmiotowy obiekt, z uwagi na to, że istnieje od 2016 r., nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12). Obiekt ten nie jest również obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy, oraz barakowozem używanym przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (art. 29 ust. 1 pkt 24). Przedmiotowy obiekt nie jest także tymczasowym obiektem budowlanym stanowiącym wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanym na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 25).

17 Z akt sprawy niespornie wynika, że inwestorzy obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Brak wymaganego pozwolenia na budowę nie jest ponadto przez skarżących kwestionowany.

18 W tych warunkach, organy nadzoru budowlanego obowiązane były do wdrożenia trybu legalizacyjnego, jaki przewiduje w odniesieniu do samowoli budowlanej art. 48 Prawa budowanego. W tych warunkach organy, uznając zasadność wszczęcia postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego, wydały postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Treść postanowienia z dnia 19 lipca 2018 r. w pełni odpowiada przy tym ustawowej treści przepisu art. 48 ust. 2 i 3. Postanowieniem tym naprawiono jednocześnie zaistniały błąd w postanowieniu organu I instancji z dnia 12 czerwca 2018 r., w którym nie wskazano ilości wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego.

19 Ponadto Sąd ocenił, że wyznaczony w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2018 r. termin na przedstawienie dokumentów – do dnia 31 grudnia 2018 r. – nie został przez organ odwoławczy zmieniony, na co wprost wskazuje treść rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia 19 lipca 2018 r. Termin ten umożliwiał skarżącym wykonanie nałożonego na nich obowiązku dostarczenia dokumentów. Skarżący, w toku postępowania administracyjnego nie wnosili o przedłużenie tego terminu, a w skardze nie przedstawili racjonalnych podwodów uzasadniających taką potrzebę.

20 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący – D. S. i M. ., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie wniesionej skargi, i uchylenie postanowienia organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

21 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez zaniechanie szczegółowego zebrania materiału dowodowego, w tym dotyczącego sposobu posadowienia przyczepy na nieruchomości, która spoczywa na własnej osi jezdnej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wypełnia ona przesłanki uznające ją za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

22 Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego polegające na zakwalifikowaniu zlokalizowanej na działce skarżących "przyczepy kempingowej" będącej "pojazdem", jako "tymczasowego obiektu budowlanego" podlegającego ustawie – Prawo budowlane, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że postawienie przyczepy kempingowej wymagało pozwolenia na budowę.

23 Postanowieniem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 585/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez D. S., ponieważ skarżąca przed wniesieniem skargi kasacyjnej nie wyczerpała trybu z art. 177 § 1 w zw. z art. 141 § 2 p.p.s.a.

24 W tych warunkach rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna jako wniesiona przez M. S..

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

26 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

27 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

28 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

29 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

30 Skarga kasacyjna nie jest przekonująca, ponieważ bazuje na gołosłownych twierdzeniach, że przedmiotem postępowania nie jest "obiekt budowlany", lecz – "przyczepa kempingowa/pojazd". W tym zakresie strona skarżąca ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed Sądami Administracyjnymi nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie swoich twierdzeń, chociażby dokumentacji specyfikacyjnej pojazdu, czy też dokumentacji rejestracyjnej. Należy wskazać, że jeśli chodzi o kwalifikację prawną tego co jest przedmiotem postępowania, w świetle znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, brak jest podstaw do dokonania prawnej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "przyczepy kempingowej/pojazdu". Ponadto z protokołu kontroli w sposób jednoznaczny wynika ustalenie jakiego dokonał organ nadzoru budowlanego, a mianowicie, że skarżący posadowili bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2016 r. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, na ramie stalowej i konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Pod tymi ustaleniami podpisał się skarżący M. S. i jednocześnie nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do tych ustaleń. Dla dokonanej w niniejszej sprawie prawnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako "obiektu budowlanego" nie zmienia fakt, że obiekt ten posiada dyszel, czy też, że spoczywa na własnej osi. Tego rodzaju okoliczności w żaden sposób nie wyjaśniają, czy prawnie mamy do czynienia z "przyczepą kempingową/pojazdem", co przecież wymaga przedstawienia stosownej dokumentacji potwierdzającej dopuszczenie pojazdu do ruchu drogowego i dokonywania okresowej kontroli technicznej pojazdu. W tych warunkach powoływanie się przez stronę skarżącą na określone okoliczności faktyczne (jak co wygląda) to za mało dla uznania, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, które oceniły, iż przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, na którego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie znajduje tym samym akceptacji twierdzenie strony skarżącej, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. zaniechano szczegółowego zebrania materiału dowodowego, w tym dotyczącego sposobu posadowienia przyczepy na nieruchomości. Ustalono bowiem, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym nietrwale związany z gruntem, na ramie stalowej; a tym samym istniały podstawy do dokonania kwalifikacji tego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

31 Ponadto Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że przedmiot postępowania jest "budowlą" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, która stanowi przy tym "tymczasowym obiekt budowlany" w rozumieniu art. 3 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Wynika z tego, że ustawodawca nie wymienił wyczerpująco obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, a jedynie wskazał przykładowo na tego rodzaju obiekty. Tym samym także przyczepa kempingowa przystosowana do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego i niepołączona trwale z gruntem stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego. Z materiału zdjęciowego wynika, że przedmiotowy obiekt odpowiada właśnie legalnej definicji "tymczasowego obiektu budowlanego", ponieważ wykazuje m.in. cechy barakowozu lub obiektu kontenerowego, a więc obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Ponadto w swoim bogatym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że fakt, iż określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (por. wyroki NSA: z 9 października 2019 r., II OSK 2779/17; z 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1256/17; z 10 września 2019 r., II OSK 1941/17). Wynika z tego, że nawet w sytuacji gdyby uznać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przyczepa/pojazd, jak domaga się tego strona skarżąca, to okoliczność posadowienia tego obiektu na gruncie w 2016 r. i tak byłaby przesądzająca o kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "tymczasowego obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia powołanie się w skardze kasacyjnej na wyrok WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 151/05, w którym jednoznacznie oceniono, że przyczepa kempingowa jest pojazdem (art. 2 pkt 31 i 50 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). W ogólności wyrażonego tam stanowiska nie akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względów wskazanych powyżej, jak i tego, że wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko nie uwzględnia aspektów związanych z kwalifikacją przyczep do "tymczasowych obiektów budowlanych". Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

32 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.