Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 1238/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 1238/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. T. oraz B. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 38/08 w sprawie ze skarg J. T. oraz B. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargi kasacyjne

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 38/08 uchylił zaskarżoną przez J. T. oraz B. i M. T. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 r., ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, jednocześnie organ stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] października 2000 r. z naruszeniem prawa.

4 Przebieg postępowania administracyjnego w sprawie był następujący:

5 Kierownik Urzędu Rejonowego w Częstochowie decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku magazynowego, a Wojewoda Częstochowski decyzją z dnia [...] września 1993 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W jego wyniku organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. ponownie udzielił pozwolenia na budowę, a Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Roboty budowlane na podstawie tej decyzji zostały rozpoczęte. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 1995 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda swoją decyzją z dnia [...] września 1995 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 1994 r. W konsekwencji roboty budowlane zostały kontynuowane i zakończone w dniu 3 listopada 1995 r., a w dniu 9 listopada 1995 r. Prezydent Miasta Częstochowy przyjął zgłoszenie obiektu do użytkowania w dniu 9 listopada 1995 r. Następnie NSA postanowieniem z dnia 27 listopada 1996 r. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Częstochowskiego, a następnie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 1997 r. uchylił pozwolenie na budowę.

6 Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. Prezydent Miasta Częstochowy nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku, a Wojewoda Częstochowski decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. uchylił decyzję organu I instancji, a z kolei NSA wyrokiem z dnia 9 grudnia 1999 r. uchylił decyzję Wojewody. Sąd uznał, że brak decyzji zezwalającej na budowę nie tylko w dacie wznoszenia obiektu, ale także w dacie kontroli budowy i zapadłych w sprawie rozstrzygnięć jest równoznaczny z samowolą budowlaną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2000 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r. nakazującą rozbiórkę obiektu, a skarga na tą decyzję została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 10 października 2001 r.

7 W wyniku wniosku J. T. z dnia 3 września 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę, a organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał tą decyzję w mocy. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. Sąd uznał, że co prawda organy nadzoru budowlanego związane są poglądem prawnym zawartym w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., II SA/Ka 308/98, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, ale wznowienie postępowania wymagało rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu. Tak więc organy winny rozważyć możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a tego nie uczyniły. W rezultacie tego wyroku Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2000 r. i umorzył postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 i 52 Prawa budowlanego, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

8 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Decyzja ta została uchylona zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Uznał on, że w postępowaniu poprzedzającym decyzję z dnia [...] października 2000 r. nie brała udziału bez swej winy J. T., ale w wyniku uchylenia tej decyzji mogłaby zapaść sprawie wyłącznie decyzja identyczna w stosunku do decyzji dotychczasowej. Działki, na których posadowiony jest przedmiotowy budynek nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego, a niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego obiektu, a wiec brak jest możliwości jego legalizacji.

9 W swojej skardze do Sądu J. T. podniosła, że w chwili zakończenia budowy w 1995 r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a jego uchylenie nie powoduje wygaśnięcia decyzji wydanych na jego podstawie. W sprawie istotne jest czy budowa była zgodna z tym planem i czy spełnione są przesłanki pozwalające na legalizację obiektu.

10 B. i M. T. w swojej skardze podnieśli, że Główny Inspektor podaje rozbieżne daty wszczęcia postępowania w sprawie. Ich zdaniem organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wykazał zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do końca 2003 r.

11 Sąd połączył sprawy z obu skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

12 W uzasadnieniu swojego wyroku uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził m. in., że art. 146 k.p.a. zawiera dwie przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jeżeli któraś z nich wystąpi organ nie będzie mógł uchylić decyzji, ale zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. będzie musiał stwierdzić, że była ona wydana z naruszeniem prawa. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymująca w mocy nakaz rozbiórki została doręczona adresatom w dniu 19 października 2000 r. Postępowanie w sprawie wznowiono na skutek wniosku z dnia 3 września 2004 r., ale decyzja kończąca wznowione postępowanie kontrolowana przez Sąd zapadła ostatecznie w dniu [...] listopada 2007 r. Określony w art. 146 § 1 k.p.a. 5 letni termin od dnia doręczenia decyzji upłynął w dniu 19 października 2005 r. Tylko do tego czasu mogła zapaść "decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, a do takiej kategorii należy decyzja odmawiająca uchylenia decyzji z przyczyn merytorycznych. Decyzja ta, jak już wskazano wyżej zapadła jednak w dniu [...] listopada 2007 r., a więc po upływie 5 lat od daty doręczenia decyzji ostatecznej, co ze względu na upływ czasu określonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. było niedopuszczalne". Po upływie tego terminu organ prowadzący wznowione postępowanie traci podstawę do badania czy decyzja powinna czy też nie - być uchylona może jedynie wydać decyzję stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa. Czynności dokonane przez organ po dniu 19 października 2005 r. nie mogły doprowadzić do wydania decyzji innej niż określona w art. 146 § 1 k.p.a. Okoliczności tej nie zmieniają ustalenia poczynione przez WSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 497/05, który kontrolował postępowanie poprzedzające decyzje wydane przed upływem 5 letniego terminu od dnia wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

13 W skardze kasacyjnej B. i M. T. zaskarżyli wyrok Sadu i instancji w całości zarzucając mu:

14 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

15 - art. 153 p.p.s.a. poprzez ustalenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek dla organów administracji niezgodnych z oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/ Wa 497/05;

16 - art. 170 p.p.s.a. poprzez zlekceważenie zasady związania sądu i organów administracji prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/ Wa 497/05;

17 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 146 § k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone ze znacznym wyprzedzeniem przed upływem terminu zakreślonego w tym przepisie, a w wyniku niewłaściwego postępowania organów administracji publicznej sprzecznego z art 7, 8 i 35 k.p.a. doszło do przekroczenia terminu.

18 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano cały przebieg postępowania w rozpoznawanej sprawie. Powołano się na fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 497/05, w którym Sąd stwierdził, iż organy administracji we wznowionym postępowaniu wydają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Prawa budowlanego w ich aktualnym brzmieniu. W sprawie mogłaby zapaść taka sama decyzja, to jest decyzja o nakazie rozbiórki wyłącznie wtedy, gdyby nie zaistniały przesłanki do legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego przez skarżących. Uznano, że stanowisko zajęte przez Sąd i instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące skutków upływu 5 letniego terminu od dnia doręczenia decyzji jest dla skarżących niekorzystne, gdyż organy administracji i Sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a. będą tym wyrokiem związane. Uznano, że stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niezgodne z art. 170 p.p.s.a., gdyż nakazuje organom administracji zbadanie czy nie zachodzą przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a., podczas, gdy w sprawie jest wiążące stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 7 grudnia 2005 r..

20 Uzasadniając zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. uznano, że decydujące znaczenia ma data złożenia podania o wznowienie postępowania. Dalsze zdarzenia prawne są tylko następstwem złożenia takiego wniosku. Wyłączną przyczyną nieuzyskania przez skarżących decyzji o uchyleniu nakazu rozbiórki było sprzeczne z prawem zachowanie organu administracji, tolerowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

21 J. T. w swojej skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku:

22 1. art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wytycznych sprzecznych z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 497/05;

23 2. art. 170 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady związania Sądu I instancji, który wydal zaskarżony wyrok wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 497/05;

24 3. art. 146 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że termin pięcioletni powinien być liczony do dnia wydania w wyniku wznowienia postępowania decyzji merytorycznej – uchylającej.

25 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

26 W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd winien zastosować się do wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA z dnia 7 grudnia 2005 r., a wiec odnieść się do zagadnień merytorycznych dotyczących możliwości legalizacji budynku wzniesionego przez małżonków T.. Uznano także, że zaskarżony wyrok poprzez nakazanie organom administracji sprawdzenia czy w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę wynikająca z art. 170 p.p.s.a. Stwierdzono również, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. 146 § 1 k.p.a. przenosi wszystkie negatywne skutki przewlekłości postępowania na jego strony. Należy przyjąć taką interpretację wskazanego przepisu, która upływ pięcioletniego terminu będzie wiązała z datą złożenia podania o wznowienie postępowania.

27 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. G. i U. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

30 Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiadają przedstawionym wymogom. W oby skargach zarzucono Sądowi I instancji m.in. naruszenie art. 146 k.p.a. Przy czym w skardze kasacyjnej B. i M. T. zarzut ten określono jako naruszenie prawa materialnego, a w skardze kasacyjnej J. T. – jako naruszenie przepisów postępowania. Przepis ten jest niewątpliwie przepisem postępowania, ale postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego, które to przepisy stosują sądy administracyjne. Jednak w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). Nawet, gdyby przyjąć dopuszczalność postawienia takiego zarzutu w skardze kasacyjnej J. T., to i tak trzeba uznać, że nie jest on trafny z przyczyn podanych w dalszej części uzasadnienia. Natomiast zarzut naruszenia art. 146 sformułowany w skardze kasacyjnej B. i M. T. nie mógł zostać rozpoznany.

31 Wniesione w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

32 Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 497/05, wyraził pogląd, iż co prawda przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, ale rozpoznając sprawę we wznowionym postępowaniu organy winny wydać rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu, a więc organy winny rozważyć możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a tego nie uczyniły. Stosownie do cytowanego art. 153 p.p.s.a. pogląd ten był wiążący zarówno dla organów administracji ponownie rozstrzygających sprawę, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych Sąd I instancji, ani zresztą organy administracji, tego przepisu nie naruszyły. Organ administracji rozważając kwestię legalizacji samowoli budowlanej, a w zakresie oceny, że przedmiotowa inwestycja była samowola budowlaną związany był on, jak i sądy administracyjne, oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., II SA/Ka 308/98, rozważały kwestię legalizacji tej samowoli. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jednak, że nie można legalizować tej samowoli, gdyż na terenie, na którym zlokalizowana jest ona nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. W konsekwencji, po rozważeniu kwestii legalizacji, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku z 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 497/05, stwierdził, że w wyniku uchylenia decyzji mogłaby zapaść wyłącznie decyzja identyczna z decyzją dotychczasową. Sąd I instancji rozpoznając skargi od tej decyzji uznał jednak, że ze względu na upływ terminu przedawniania z art. 146 § 1 k.p.a. nie jest możliwe rozważanie kwestii merytorycznych związanych z rozstrzygnięciem sprawy we wznowionym postępowaniu, a organ może jedynie stwierdzić niezgodność z prawem dotychczasowej decyzji, ze względu na to, iż od dnia doręczenia decyzji dotychczasowej - 19 października 2000 r. do dnia orzekania we wznowionym postępowaniu upłynęło więcej niż 5 lat. Należy zauważyć, że rolą sądów administracyjnych jest ocena legalności zaskarżonych do niego aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. W wyroku WSA z dnia 7 grudnia 2005 r. Sąd oceniał zgodność z prawem decyzji z dnia 14 lutego 2005 r. a więc decyzji wydanej przed upływem 5 letniego terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Nie brał pod uwagę okoliczności i zdarzeń prawnych, w tym i upływu czasu, który nastąpił już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dodać można, iż w dacie wydawania kwestionowanej decyzji mogła być wydana decyzja uchylająca wydaną w postępowaniu w trybie zwyczajnym decyzję ostateczną. Natomiast zaskarżony wyrok odnosił się do decyzji wydanej po upływie 5 letniego terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Zawarta więc w zaskarżonym wyroku ocena prawna odnosząca się do upływu terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. nie narusza oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z dnia 7 grudnia 2005 r.

33 Z tych samych względów Sąd I instancji nie naruszył też art. 170 p.p.s.a.

34 Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. W obu paragrafach tego artykułu sformułowane zostały negatywne przesłanki uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. W § 1 przewidziano, że nie można uchylić dotychczasowej decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia nastąpiło 10 lat – w przypadku wystąpienia dwóch pierwszych przesłanek z art. 145 § 1 lub 5 lat – w przypadku wystąpienia pozostałych przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. W § 2 wskazano, że nie można uchylić decyzji dotychczasowej, jeżeli w konsekwencji uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja "odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Trafnie Sąd I instancji uznał, że po upływie terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. nie jest już możliwe uchylanie dotychczasowej decyzji. Nie jest, co prawda trafne stwierdzenie Sądu I instancji, iż decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, iż w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca dotychczasowej decyzji ma charakter decyzji merytorycznej, ale nie miało to żadnego wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku. Można sobie wyobrazić bowiem sytuację, w której w sprawie wystąpią jednocześnie dwie przesłanki negatywne uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powyższe rozważania w niczym nie zmieniają faktu, iż w obu skargach kasacyjnych istoty naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. upatruje się w tym, że wspomniany termin przedawnienia upłynął z winy organów administracji. W dacie bowiem złożenia wniosku o wznowienie postępowania ten termin jeszcze nie upłynął, a zadaniem składających skargi kasacyjne właśnie termin złożenia wniosku o wznowienie powinien mieć w sprawie zastosowanie a nie termin wydania decyzji kończącej postępowanie. Stanowisko takie jest jednak całkowicie sprzeczne z jednoznacznym, a więc niemogącym wywoływać wątpliwości brzmieniem art. 146 § 1 k.p.a. Jednocześnie, oczywistym jest fakt, iż nadmierne przedłużanie postępowania administracyjnego doprowadziło do tego, że w wyniku wznowienia postępowania niemożliwe byłoby uchylenie dotychczasowej decyzji. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że istotą decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., tzn. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazującej powody – przesłanki negatywne – dla których nie można było uchylić dotychczasowej decyzji, jest okoliczność, że co prawda decyzja wydana w postępowaniu w trybie zwyczajnym nadal będzie obowiązywała, ale strony, które poniosły szkodę na skutek wydania takiej decyzji mogą dochodzić odszkodowania na podstawie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym.

35 Na marginesie zauważyć trzeba, że w przypadku naruszenia przez organ administracji terminów załatwienia spawy określonych w art. 35 k.p.a., stronie przysługuje na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niewydanie decyzji w terminie do organu wyższego stopnia, a jeżeli i ono okaże się bezskuteczne, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

36 Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.