Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1204/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1204/20

Sentencja

1 Dnia 23 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/19 w sprawie ze skargi G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Stowarzyszenia, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "RDOŚ", w K. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi wojewódzkiej [...]".

4 W dniu 19 grudnia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło odwołanie od ww. decyzji środowiskowej. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak: [...], GDOŚ stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia.

5 Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił ww. postanowienie GDOŚ. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w sprawie Stowarzyszenie złożyło ww. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu, w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. W takim bowiem wypadku, organ miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Z powyższego wynika, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ I instancji powinien przekazać odwołanie organowi II instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia. Ponadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien przekazać wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym organowi pierwszej instancji celem rozpatrzenia, a dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku o dopuszczenie, organ drugiej instancji winien rozstrzygnąć – czy Stowarzyszenie mogło domagać się kontroli instancyjnej decyzji I instancji, czyli czy odwołanie skarżącego jest dopuszczalne.

6 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. RDOŚ w K. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej; a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. GDOŚ utrzymał w mocy ww. postanowienie RDOŚ.

7 Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji środowiskowej.

8 Organ odwoławczy wskazał, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako strona, ani podmiot na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a jako organizacja ekologiczna nie mogło złożyć odwołania, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), zwana dalej "ustawą środowiskową" (postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa). Tym samym Stowarzyszenie pozbawione jest prawa do złożenia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla drogi, co wypełnia przesłankę podmiotową stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Poza tym GDOŚ podniósł, że ewentualną legitymację Stowarzyszenia do wniesienia odwołania należy również rozpatrywać w myśl zasad ogólnych przyjętych dla organizacji społecznych, wynikających z art. 31 K.p.a. Jednakże bezwzględnym warunkiem legitymacji organizacji społecznej do wniesienia odwołania jest dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu I instancji w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., wykazując przy tym zgodność celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz ważny interes społeczny. Organ wyjaśnił, że na podstawie powyższego przepisu organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje jednak samodzielnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy. Nie ma zatem zastosowania w sytuacji złożenia wniosku z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w czasie, gdy w danej sprawie nie toczy się postępowanie administracyjne. Skoro więc żadna ze stron postępowania nie wniosła środka zaskarżenia od decyzji RDOŚ i przed organem drugiej instancji nie toczy się postępowanie odwoławcze dla przedmiotowej inwestycji, to Stowarzyszenie nie może przyłączyć się do postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

9 Powyższe postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące Stowarzyszenie.

10 W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/19, uwzględniając skargę, wskazał, że stanowisko organu stwierdzające niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia jest przedwczesne. W niniejszej sprawie został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, którego stanowisko jest wiążące zarówno dla organu, jak i dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ pierwszej instancji winien przekazać odwołanie organowi drugiej instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia. Wobec ww. wyroku i uchylenia przez Sąd postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., IV SA/WA 717/19), stanowisko organu w niniejszej sprawie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji środowiskowej należało uznać za przedwczesne.

12 Ponadto Sąd wskazał, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i odwołanie od decyzji środowiskowej zostały złożone w terminie do wniesienia odwołania, tj. w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne, czyli przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej zaś sytuacji, nie można przyjąć, aby uprawnienie Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wygasło z uwagi na wydanie decyzji, od której nikt nie złożył odwołania, przed ostatecznym rozpatrzeniem tego żądania. Z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co wiąże się również z możliwością podejmowania przez tę organizację czynności procesowych. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona bowiem prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 K.p.a. Staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m.in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne. Zatem, rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w związku z konkretną sprawą, nawet po wydaniu decyzji I instancji, od której nikt nie wniósł odwołania (oprócz Stowarzyszenia), jest konieczne dla ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym (a więc – jej pozycji procesowej). Od wyniku merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku zależy więc, czy organizacja społeczna będzie mogła realizować swoje uprawnienia wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 K.p.a. do uczestniczenia w sprawie na prawach strony w postępowaniach dotyczących danej – materialnoprawnej sprawy, np. domagać się doręczenia decyzji wydanej w sprawie, czy złożyć odwołanie od tej decyzji (por. wyroki NSA: z 25 października 2013 r., II OSK 1217/12; z 12 czerwca 2007 r., II GSK 20/07; wyroki WSA w Warszawie: z 20 października 2011 r., VII SA/WA 929/11; z 8 maja 2015 r., VII SA/Wa 2792/14).

13 Zatem mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w sprawach IV SA/Wa 1165/17 oraz IV SA/Wa 717/19 to dopiero po prawomocnym rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ odwoławczy powinien rozpatrzyć odwołanie pod kątem zbadania jego dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GDOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

15 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

16 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia wbrew ocenie prawnej i wskazaniom do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, i wyrażenie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej sprzecznej z oceną prawną sformułowaną w przywołanym wyroku w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo, że organ ten wydał zaskarżone rozstrzygnięcie po wykonaniu czynności zgodnie z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17;

17 - art. 111 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzenia połączenia skarg Stowarzyszenia na: postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie oraz postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Stowarzyszenia, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, pomimo, że skargi te mogły być objęte jedną skargą; uchybienie to wpłynęło na treść skarżonego wyroku w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny prawnej, powołał się na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 717/19 zapadły w tym samym dniu, co zaskarżony wyrok, tj. 10 grudnia 2019 r. i w tym samym składzie, na mocy którego uchylono postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, co w ocenie Sądu uzasadniało przyjęcie, że rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie było przedwczesne i stanowiło uzasadnienie do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

18 Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożonego po wydaniu orzeczenia organu I instancji, od którego nie wniesiono odwołania (oprócz Stowarzyszenia) jest konieczne do ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym, podczas, gdy norma ta przewiduje dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu.

19 Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

21 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

22 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

23 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

24 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

25 Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Jak wskazuje się w doktrynie, żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Sąd I instancji stoi na stanowisku, że złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji nastąpiło w toku postępowania administracyjnego, bowiem nastąpiło to jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji (środowiskową) przymiotu ostateczności. Powyższy pogląd należy uznać za nieuprawniony, ponieważ stoi on w wyraźnej sprzeczności z brzmieniem art. 104 § 1 K.p.a., stosownie do treści którego sprawę załatwia się przez wydanie decyzji (postanowienia), chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednoznaczne w tym zakresie pozostaje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu administracyjnego – decyzji, jak wynika z art. 104 K.p.a. – pozytywnej lub negatywnej (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2004 r., OSK 543/04; z 25 stycznia 2006 r., I OSK 207/05; z 13 marca 2012 r., II OSK 2655/11).

26 Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego, w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym i odwołanie od decyzji środowiskowej zostały złożone przez Stowarzyszenie po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed tym zanim decyzja ta stała się ostateczna. Od decyzji tej jednak nie zostały wniesione odwołania przez strony postępowania. Ponadto organ odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Co prawda, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 717/19 wydał wyrok, którym uchylił postanowienie odmawiające ww. Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jednak NSA, rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1203/20, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W ocenie NSA, ww. ustalenia – wbrew ocenie Sądu I instancji – uprawniały organ do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek został złożony po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. W tym też zakresie trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że ocena Sąd I instancji narusza art. 153 p.p.s.a. W wydanym w niniejszej sprawie wiążącym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17 WSA wyraził ocenę, zgodnie z którą "w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. W takim bowiem wypadku, organ miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.". A zatem w razie jednoczesnego złożenia przez skarżące Stowarzyszenie odwołania od decyzji i wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy został uruchomiony odwoławczy tryb postępowania administracyjnego. W takim bowiem wypadku, organ ma obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W sytuacji ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). Oznacza to, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy warunkiem stwierdzenia dopuszczalności przedmiotowego odwołania, a więc i możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia, było dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Ustalenie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane przez żadną ze stron powoduje, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony, bo postępowanie przez organem I instancji nie toczy się – zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. I nie ma znaczenia, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, podnoszona kwestia nieostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej zarówno w dacie złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jak i odwołania. Powyższe nie zmienia faktu, że postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone. W tym czasie nie zostało także zainicjowane przez żadną ze stron postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji, niezależnie od tego, czy udział Stowarzyszenia w postępowaniu był uzasadniony celami statutowymi i przemawiał za tym interes publiczny, organ zobowiązany był do negatywnego załatwienia wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność – nie toczyło się już postępowanie do którego organizacja społeczna mogłoby przystąpić (por. wyrok NSA z 11 września 2013 r., II OSK 885/12).

27 Podkreślić należy, że składając odwołanie skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania pierwszoinstancyjnego nie tylko w sensie formalnym (z uwagi na brak formalnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 K.p.a.), ale w sensie faktycznym. Zauważyć, bowiem należy, że w toku tego postępowania (do chwili wydania i doręczenia decyzji) Stowarzyszenie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ani też nie występowało z pismami, czy oświadczeniami, Stowarzyszeniu nie doręczono również rozstrzygnięcia organu I instancji. Tak więc do chwili zakończenia postępowania przed organem I instancji skarżące Stowarzyszenie nie uzyskało statusu strony postępowania (organ ostatecznie odmówił mu dopuszczenia do udziału w postępowaniu), a w konsekwencji nie miało legitymacji do zainicjowania postępowania odwoławczego, nie mogło więc wnieść skutecznie odwołania.

28 W sprawach, w których organizacja społeczna nie wykazuje się własnym interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 K.p.a., prawa strony postępowania – a zatem również prawo wniesienia odwołania – przysługują takiej organizacji tylko wówczas, jeżeli została ona dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA: z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 770/16), i – co tu szczególnie istotne – dopiero od momentu tego dopuszczenia (tj. zwykle: wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 31 § 2 K.p.a.). W związku z powyższym w orzecznictwie sądowym przyjęto jako zasadę, że organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma legitymacji do złożenia odwołania (por. wyroki NSA: z 13 marca 2012 r., II OSK 2655/11; z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11; z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12; z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13, z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2645/14; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 770/16). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, albowiem zaskarżone postanowienie organu odpowiada prawu.

29 Natomiast nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na różne zakresy zaskarżenia wskazywanych spraw (o sygn. akt IV SA/Wa 717/19 i IV SA/Wa 718/19) i ich związek merytoryczny, zachodziły podstawy do ewentualnego wspólnego rozpoznana obu spraw (art. 111 § 2 p.p.s.a). Obje sprawy z uwagi na różny zakres zaskarżenia nie mogły być objęte jedną skargą, a taki warunek musi zostać spełniony przy zastosowaniu art. 111 § 1 p.p.s.a.. Poza tym w okolicznościach tej sprawy brak stosownego postanowienia Sądu I instancji nie miał istotnego wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie, skoro przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powołał się na ocenę prawną zawartą w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 717/19. Należy bowiem zauważyć, że ocena prawna w zakresie legalności postępowania w sprawie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ma decydujący wpływ na ocenę prawną w sprawie dotyczącej dopuszczalności odwołania, o czym już wyżej była mowa, na co też wskazał WSA we wiążącym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17.

30 Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.