Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 r., II OSK 119/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 r., II OSK 119/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.[...]z siedzibą w T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2491/16 w sprawie ze skargi F[...] z siedzibą w T. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2491/16 oddalił skargę F., P. sp. j. z siedzibą w T. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie po wznowieniu postępowania.

3 F., P. sp. j. z siedzibą w T. B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów postępowania administracyjnego:

4 a) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie, nie zawiesił postępowania, tylko wydał rozstrzygnięcie merytoryczne utrzymujące w mocy decyzję organu powiatowego o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, chociaż rozstrzygnięcie to było zależne od wydania rozstrzygnięcia wstępnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego;

5 b) art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu strony, która działając w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, poczyniła wysokie nakłady finansowe na działanie obiektu, którego użytkowanie wstrzymano.

6 Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie uchybień procedury administracyjnej przez organy administracyjne powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

7 Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

9 Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

10 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

11 Odnosząc się do zarzutu naruszenia 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

12 Związek pomiędzy postępowaniem, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., powinien być realny, faktyczny i bezpośredni. Przesądzają o nim przepisy prawa materialnego, które bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie pozwalają na subsumpcję stanu faktycznego, a tym samym na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Organ administracji jest więc zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Nie stanowi natomiast podstawy do zawieszenia postępowania ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. sposób, w jaki organ administracji rozstrzygnie o prawach i obowiązkach stron postępowania.

13 Dalej należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej powoływana, jako P.b.) organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wedle natomiast art. 59a ust. 1 P.b. właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta, stosownie do treści art. 59a ust. 2 P.b., obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) oraz projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie określonym w pkt 2 lit. od "a" do "f".

14 Nie ulega zatem wątpliwości, że jedną z koniecznych przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., podstawę wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile nie występują negatywne przesłanki uchylenia decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 K.p.a.). Jak bowiem wynika z treści art. 59 ust. 1 i art. 59a P.b. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi potwierdzenie, że został on zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Potwierdza więc zgodność wykonania obiektu budowlanego z istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę.

15 Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie spełnia zatem funkcji, jaką wyznaczają jej przepisy P.b. W takiej sytuacji należy ją uchylić i rozstrzygnąć o wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 151 pkt 2 K.p.a. Ponieważ brak decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę uniemożliwia stwierdzenie, że obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, należy odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie - także w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest w toku. Bark decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie determinuje bowiem dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenie na użytkowanie, a wyłącznie treść takiego rozstrzygnięcia.

16 Należy także zaznaczyć, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie temu, aby po zakończeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (także w postępowaniu naprawczym), organ nadzoru budowlanego ponownie wypowiedział się w tym zakresie, po skontrolowaniu obiektu budowalnego pod względem zgodności z projektem zagospodarowania działki lub terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonych ostateczną decyzją (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1383/17. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

17 Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należało ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

18 Z tych samych powodów nie mógł odnieść rezultatu zamierzonego przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 145 § 1 pk 1 lit. c .P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a.

19 Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

20 Potwierdzona w art. 7 K.p.a. zasada praworządności wymaga przede wszystkim, aby organy administracji dbały o zgodność z prawem czynności podejmowanych w postępowaniu. Jeżeli zatem przepisy prawa materialnego (przywołane wyżej art. 59 ust. 1 oraz art. 59a P.b.) przesądzają o tym, że w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie ma decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (ponieważ brak jest "wzorca kontroli" prawidłowości jego realizacji), to uwzględnienie słusznego interesu strony nie może polegać na udzieleniu – wbrew tym przepisom

21 – pozwolenia, bądź na oczekiwaniu na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie tego ostatniego postępowania – dopiero po jego pozytywnym dla inwestora zakończeniu – może stanowić podstawę do przeprowadzenia stosownej kontroli i udzielenia pozwolenia na.

22 Podobnie zasada wyrażona w art. 8 K.p.a. nie może być odczytywana w ten sposób, że organ administracji powinien uwzględnić wniosek strony (inwestora), pomimo braku możliwości – jednoznacznie nakazanego przepisami prawa

23 – skontrolowania prawidłowości realizacji obiektu budowlanego, bądź oczekiwać na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Interes strony, także finansowy, przejawiający się w braku możliwości czerpania zysków ze zrealizowanej inwestycji, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji niezgodnej z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

24 Nie można ponadto tracić z pola widzenia, że postępowanie, w którym wnosząca skargę kasacyjną uzyskała decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, przeprowadzono w tzw. trybie naprawczym, w związku z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę. Uchylenie tej decyzji, jak wynika z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r. sygn. II OSK 2393/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1956/15, było natomiast spowodowane koniecznością wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego, czy inwestor kontynuował roboty budowlane pomimo ich wstrzymania, na co mogły wskazywać m.in. zapisy zawarte w dzienniku budowy.

25 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.