Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska Sędziowie Alicja Plucińska – Filipowicz Halina Kuśmirek /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 197/05 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim 2. zasądza od M. M. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 197/05 – uchylona została decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał prawidłowość uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2004 r., jednakże błędne było, zdaniem Sądu, przyjęcie przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

4 Organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wydały jednak decyzje w oparciu o przepisy prawne, które nie miały w sprawie zastosowania.

5 Kwestię sporną stanowi ustalenie czy rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę po otrzymaniu dziennika budowy – jest w świetle art. 48 prawa budowlanego samowolą budowlaną.

6 Organy administracyjne błędnie przyjęły, że przystąpienie inwestora do robót budowlanych poprzedzone zgłoszeniem rozpoczęcia robót i otrzymaniem dziennika budowy - jest działaniem zgodnym z prawem.

7 Zdaniem Sądu taki inwestor jednoznacznie narusza art. 28 prawa budowlanego. Naraża się przy tym na ryzyko, iż nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza art. 48 ust. 1 ustawy. Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki.

8 W tej sytuacji należało zastosować do tej inwestycji tryb z art. 48 ustawy, a nie jak przyjęły to organy administracyjne tryb z art. 50 i 51 prawa budowlanego.

9 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim, reprezentowany przez radcę prawnego K. B.

10 Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 48 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., polegającą na uznaniu, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie wymogów z art. 48 prawa budowlanego.

11 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż inwestor zgłosił zamiar rozpoczęcia robót, które zostało przyjęte bez zastrzeżeń przez organ budowlany

12 i inwestorowi wydano dziennik budowy. W tej sytuacji do czasu zawiadomienia inwestora o wniesionym odwołaniu mógł on będąc w dobrej wierze prowadzić budowę przypuszczając, iż decyzja jest ostateczna. Nie można w takim przypadku przerzucać odpowiedzialności uprawnionego organu na inwestora, szczególnie,

13 iż rygor z art. 48 przewiduje najwyższą karę w sprawach budowlanych. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.02.1999 r. sygn. akt IV SA 397/97 – wydany w podobnych okolicznościach sprawy.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

16 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

17 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa) poza niewystępującymi w tej sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

18 w granicach skargi kasacyjnej i dlatego niezbędne jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw prawnych, o których mowa w art. 174 ppsa. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przytoczyć jej podstawy, czyli skonkretyzować postawione zarzuty poprzez określenie przepisów prawa – materialnego

19 lub procesowego – które zostały (jego zdaniem) naruszone w zaskarżonym orzeczeniu. Takie ukształtowanie wymagań, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna (art. 174 ppsa), jest powiązane z ustanowieniem tzw. przymusu adwokackiego, czyli obowiązku wnoszenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnych pełnomocników (art. 175 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany wymienionymi w skardze podstawami kasacyjnymi, nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w kasacji i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji.

20 Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

21 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

22 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1),

23 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

24 Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornie ustalonego przez organ administracji publicznej, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, stanu faktycznego sprawy, bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania.

25 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zawartego

26 w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w okolicznościach niniejszej sprawy

27 do budowy przedmiotowego garażu – powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016).

28 Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis powyższy

29 w poprzednim brzmieniu został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego (sprawa P 2/98 OTK 1999/1/2), który m.in. stwierdził, iż art. 48 charakteryzuje daleko idącą bezwzględność.

30 Nawet po nowelizacji ustawy i możliwościach zalegalizowania inwestycji wybudowanej lub budowlanej bez pozwolenia na budowę, zastosowanie przepisu

31 art. 48 powoduje konieczność wymierzenia inwestorowi wysokiej opłaty legalizacyjnej. W tej sytuacji szczególne znaczenie ma interpretacja powołanego przepisu prawa.

32 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji niewątpliwie naruszył przepis art. 28 prawa budowlanego. Naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę, zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoczęcie jednak budowy i jej kilkudniowe prowadzenie na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznane za objęte hipotezą art. 48 prawa budowlanego.

33 Nie można bowiem zrównać sytuacji inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę z sytuacją inwestora który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę , zwłaszcza gdy miał prawo wierzyć, iż decyzja posiada już przymiot ostateczności.

34 L. S. decyzję o pozwoleniu na budowę odebrał w dniu 29.09.2003 r. W dniu 6.10.2003 r. zawiadomił on Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych. Po otrzymaniu ze Starostwa Powiatowego w Z. dziennika budowy w dniu 14.10.2003 r. rozpoczął prace budowlane. Po otrzymaniu zaś w dniu 20.10.2003 r. pisma informującego o przesłaniu odwołania od decyzji organu I instancji inwestor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych.

35 Odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę złożyli w dniu 8.10.2003 r. B. i M. M., którzy dopiero w tym dniu stali się nowymi właścicielami sąsiedniej nieruchomości.

36 Z powyższego wynika, że to organy administracyjne nie dopatrzyły swoich obowiązków wydając inwestorowi mimo wniesionego przez małż. M. odwołania, dziennik budowy i przyjmując bez zastrzeżeń jego zawiadomienie o przystąpieniu do robót budowlanych. W demokratycznym państwie prawa skutki nieprawidłowości działania organów administracyjnych nie mogą być przerzucone na obywateli.

37 W takiej sytuacji prowadzone przez inwestora prace do dnia otrzymania zawiadomienia o złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego

38 Prawidłowo zatem organy administracyjne do robót budowlanych przy budowie garażu zastosowały przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego, bowiem był to "przypadek inny niż określone w art. 48".

39 Uznając więc zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.