Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r., II OSK 1106/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r., II OSK 1106/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2963/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2963/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

3 Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

4 Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), dalej: ustawa – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Biura Mienia i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie centrum handlowo-usługowego, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2017 r. wniosło Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy (reprezentowane przez p.o. Zastępcy Dyrektora). Zdaniem Wojewody, niedopuszczalność odwołania wynika z faktu, że decyzję Prezydenta m. st. Warszawy zaskarżył odwołaniem organ administracji publicznej, który wydał tę właśnie decyzję.

5 Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [....] lipca 2017 r. zostało wniesione przez jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu m.st. Warszawy, za pośrednictwem którego Prezydent m.st. Warszawy wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta. Skoro Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję administracyjną jako organ pierwszej instancji, to nie ma legitymacji skargowej do wniesienia środka zaskarżenia od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ administracji publicznej nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona.

7 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

8 • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

9 - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), dalej "p.u.s.a.", art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo wydania przez organ drugiej instancji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do oddalenia skargi,

10 - art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., mimo że status strony Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja budowlana) wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.),

11 • naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

12 - art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez odmowę jego stosowania, pomimo tego że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy jest właścicielem działek [...] oraz współwłaścicielem działek [...] co do których wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, co przesądza o występowaniu po stronie Skarbu Państwa interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej,

13 - art. 28 ust. 1 a i ust. 2, art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 33 i 34 kodeksu cywilnego w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz, 2204, ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2018 poz. 11 82) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę wydał Prezydent m.st. Warszawy działając jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Skarb Państwa jako właściciel gruntu nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia Skarbu Państwa ochrony prawnej.

14 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

15 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

16 Zarządzeniem z 18 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze. zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.,), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

19 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

20 Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stanowiąc o tym, że ich podstawowym zadaniem jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie kończące postępowanie (bo ono było przedmiotem skargi, a nie decyzja administracyjna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz ocenił je pod kątem legalności. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie wątpliwość, co do prawidłowości oceny legalności zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji, nie może być natomiast utożsamiana z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych.

21 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. trzeba podkreślić, że również on nie mógł okazać się skuteczny. Art. 138 § 1 k.p.a. reguluje jedynie jakiego rodzaju decyzje wydać może organ odwoławczy, nie wskazuje natomiast na kryteria wydawania poszczególnych rozstrzygnięć. Do samoistnego naruszenia tego przepisu przez organ administracji publicznej mogłoby zatem dojść w sytuacji, gdyby wydał on decyzję o rozstrzygnięciu nie przewidzianym w tym przepisie. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ drugiej instancji wskazanego jako naruszony art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w ogóle nie stosował, wobec ustalenia, iż w sprawie winno zostać wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

22 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że nie doszło do naruszenia tego przepisu w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym. Przepis ten określa kto jest legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazując, iż jest to każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawodawca przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odszedł od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. O interesie prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy ma on oparcie w przepisach prawa, najczęściej prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (zob. m.in. postanowienia NSA: z dnia 13 czerwca 2007 r. II GSK 1337/06; z dnia 13 stycznia 2015 r. II OSK 3306/14; z dnia 23 czerwca 2017 r. II GSK 2941/15). W kontrolowanej sprawie interes Skarbu Państwa we wniesieniu skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego wyrażał się w żądaniu oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności z prawem wyrażonego w tym postanowieniu stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności odwołania Prezydenta m.st. Warszawy od decyzji tego samego organu działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, istnienia po stronie Skarbu Państwa interesu we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował, skoro skargę tą rozpoznał merytorycznie i wydał zaskarżony wyrok.

23 Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

24 Na wstępie wyjaśnić należy, że wzajemna relacja pomiędzy art. 28 k.p.a. a art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Treść terminu "strona" użytego w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wypełnia zatem przepis art. 28 k.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zawęża ją do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, teza 17 do art. 28, dostępny w LEX).

25 Wymagało uwzględnienia, że objęcie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wnioskiem inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie miało znaczenia dla oceny, czy Skarb Państwa jest stroną postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem nie jest on wnioskodawcą w tej sprawie, ani nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Samo wskazanie tych nieruchomości przez inwestora we wniosku i oświadczeniu o posiadaniu prawa do dysponowania nimi na cele budowlane nie czyni właściciela tych nieruchomości stroną postepowania w rozumieniu powołanych przepisów. Prawo do ochrony własności w tym zakresie zabezpieczają przepisy prawa cywilnego i ewentualnie karnego, jeżeli oświadczenie jest niezgodne z prawdą (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane).

26 Po drugie, odnosząc się do legitymacji procesowej strony skarżącej kasacyjnie do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [..] lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wskazania wymaga, że organem właściwym w pierwszej instancji, który wydał tę decyzję, był Prezydent m.st. Warszawy, a jego kompetencje w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Uwzględnić należy, że z odwołania od ww. decyzji wynika natomiast, że zostało ono złożone przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy, które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych ww. urzędu, za pośrednictwem którego Prezydent m.st. Warszawy wykonuje swoje zadania. Jak wynika z zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 maja 2020 r. nr 585/2020 w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa – jest to jednostka organizacyjna urzędu m.st. Warszawy, a nie m.st. Warszawy. Zatem każde działanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy.

27 Powyższe oznacza więc, że w sprawie niniejszej zarówno decyzja z dnia [..] lipca 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę, jak i odwołanie od tej decyzji pochodzą od tego samego podmiotu – Prezydenta m.st. Warszawy, a nie Miasta Stołecznego Warszawa, ani Skarbu Państwa. Prezydent m.st. Warszawy jest zatem w sprawie niniejszej organem administracji publicznej wydającym decyzję w pierwszej instancji, jak i podmiotem, który tę decyzję (własną) zaskarżył w drodze odwołania. Za niedopuszczalne trzeba uznać wniesienie przez Prezydenta m.st. Warszawy odwołania od wydanej przez siebie decyzji. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w tej samej sprawie organ administracji publicznej nie może występować w dwóch rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona. Ról tych co do zasady nie można łączyć. Nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, innym razem strony, w zależności od etapu sprawy z zakresu administracji publicznej (wyroki NSA z 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1082/12, 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12, 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2680/15, z 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04, postanowienia NSA z 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 551/08, z 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1406/09, z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 964/11, z 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 652/12). Stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek nawet wówczas, gdyby w rzeczywistości decyzja jednak dotykała bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Skoro podmiot składający odwołanie w niniejszej sprawie nie miał przymiotu strony w postępowaniu, to prawidłowo organ drugiej instancji zastosował art. 134 k.p.a., a sąd administracyjny oddalił skargę. Uwzględnić należało również, że zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Sama możliwość wniesienia odwołania przez organ pierwszej instancji od wydanej przez siebie decyzji administracyjnej przeczyłaby założeniom konstrukcyjnym odwołania jako środka zaskarżenia przysługującego stronie od decyzji administracyjnej, z której treścią się nie zgadza.

28 Ani Miasto Stołeczne Warszawa, ani Skarb Państwa nie utraciły przy tym możliwości obrony swego interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym, gdyż interes ten i uprawnienie są chronione (w granicach obowiązującego prawa) przez to, że organ wykonawczy ww. jednostki samorządu terytorialnego jest jednocześnie organem administracji właściwym do wydania decyzji. Prezydent m.st. Warszawy wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę dlatego, że jest organem wykonawczym miasta na prawach powiatu i w związku z tym na mocy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy pełni funkcję starosty, który co do zasady, zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jest organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji. Odnosi się to także do sytuacji, w której organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwy zgodnie z obowiązującymi przepisami do wydania decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej jednocześnie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa reprezentuje Skarb Państwa, którego interesu prawnego lub uprawnienia mogłoby dotyczyć postępowanie w tej sprawie administracyjnej. W takiej sytuacji procesowej organ jednostki samorządu terytorialnego, pełniąc funkcję organu administracji publicznej, chroni także ewentualny interes reprezentowanego przez siebie Skarbu Państwa, przy czym nie może być rozbieżności w działaniach tego organu wówczas, gdy wydaje decyzję i gdy chroni interes reprezentowanego przez siebie Skarbu Państwa, gdyż organ jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od pełnionej funkcji musi działać zgodnie z prawem.

29 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze. zm.).

30 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.