Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2023 r., II OSK 1075/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2023 r., II OSK 1075/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1021/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 października 2021 r. nr IR-IV.7721.193.2013.5 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie.

3 Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1021/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu w oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 października 2021 r., nr IR-IV.7721.193.2013.5, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...]. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło:

5 1. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej także jako: K.p.a.) w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 - dalej skardze kasacyjnej także jako: p.b.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż:

6 - przepis art. 28 ust. 3 p.b. dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (rozumianego szeroko), a nie jedynie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a tym samym przepis art. 28 ust. 3 p.b. ma zastosowanie także w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę,

7 - organ administracji publicznej II instancji w sposób prawidłowy wywiódł, iż skarżący nie posiada przymiotu strony, a więc i legitymacji do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, a to ze względu na wyłączenie (co do zasady) udziału organizacji społecznych ze wszystkich (tj. niezależnie od rodzaju) postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy postępowanie nadzwyczajne (zarówno wznowieniowe, jak i nieważnościowe) nie jest postępowaniem zwykłym o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę tylko nadzwyczajnym, tj. nakierowanym na ochronę porządku prawnego, a w konsekwencji przepis art. 28 ust. 3 p.b. nie ma zastosowania do postępowań nadzwyczajnych, a tym samym wyłącza on zastosowanie przepisu art. 31 K.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w tzw. trybie zwykłym (gdzie zakres stron postępowania został ograniczony do podmiotów określonych przez przepis a r t 28 ust. 2 p.b.),

8 a w konsekwencji skarżący jako organizacja społeczna posiada przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę;

9 2. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż Wojewoda Wielkopolski w sposób prawidłowy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Poznańskiego w następstwie przyjęcia przez Wojewodę Wielkopolskiego, iż skarżące Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony (w tym legitymacji do złożenia wniosku), w sytuacji, gdy skarżący w rzeczywistości posiada legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie Starosty Poznańskiego winno zostać uchylone przez organ względem Starosty nadrzędny;

10 3. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 4 p.b. w związku z art. 44 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego

11 ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 - dalej w skardze kasacyjnej także jako: u.i.o.ś), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te, określające dopuszczalność udziału organizacji społecznej (jako organizacji ekologicznej), nie znajdowały zastosowania dla oceny legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz oceny przymiotu strony;

12 4. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku ustosunkowania się przez Sąd administracyjny I instancji do wszystkich zarzutów wyrażonych przez skarżącego w treści petitum skargi, tj.:

13 - zarzutu naruszenia przepisu postępowania, mającego wpływ na treść zaskarżonego

14 orzeczenia - tj. art. 145 § 1 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 i

15 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 p.b., dotyczącego braku wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 2012 r. w związku z powzięciem przez organ administracji publicznej wiedzy o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania (wyrażonych w treści wniosku wystosowanego przez podmiot nieposiadający legitymacji do jego złożenia),

16 - zarzutu naruszenia przepisu postępowania, mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., dotyczącego braku wyjaśnienia przez Wojewodę Wielkopolskiego wszelkich przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a w szczególności poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 11 października 2021 r. do wszystkich zarzutów stawianych orzeczeniu Starosty Poznańskiego, przy uwzględnieniu faktu, iż postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia 3 sierpnia 2021 r. nie było podyktowane przyjęciem twierdzenia o braku legitymacji Stowarzyszenia, a innymi przyczynami odnoszącymi się do okoliczności, których prawidłowa ocena, zdaniem Stowarzyszenia, mogłyby stanowić realną podstawę dla wznowienia postępowania z urzędu, a w konsekwencji nierozpoznanie przez Sąd administracyjny I instancji co do jej istoty sprawy objętej skargą Stowarzyszenia [...]; a w konsekwencji:

17 5. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, objawiające się nieuwzględnieniem skargi skarżącego na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 października 2021 r. i jej oddalenie, w sytuacji gdy w rzeczywistości ze względu na liczne naruszenia przepisów, których organ administracji publicznej II instancji dopuścił się rozpoznając zażalenie na postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia 3 sierpnia 2021 r., winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji tegoż organu w całości.

18 Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Poznańskiego z dnia 3 sierpnia 2021 r.; zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym czterokrotności wynagrodzenia radcy prawnego, obliczonego na podstawie § 15 ust. 3 pkt 1), 3), 4) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

19 W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2022 r. skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

22 Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

23 W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

24 Analizę dopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", rozpocząć należy od spostrzeżenia, że przedmiotem rozstrzygnięcia był wniosek organizacji społecznej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Poznańskiego z dnia 2 marca 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

25 Podkreślić jeszcze trzeba, że Stowarzyszenie nie powołuje się na swój własny interes prawny.

26 Odnosząc się do stanowiska sformułowanego przez Sąd pierwszej instancji a także do podstaw kasacji i uzasadnienia skargi kasacyjnej, skonstatować można, że w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie można abstrahować od szerszego problemu jakim jest dopuszczalność zastosowania art. 28 ust. 2-4 Prawa budowalnego w postępowaniach nadzwyczajnych. Jednak jest oczywiste, że zakres przedmiotowy poszczególnych postępowań nadzwyczajnych jest różny. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje dostrzegana w orzecznictwie kontrowersja, czy powołane przepisy art. 28 ust. 2-4 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

27 Przechodząc do krótkiej charakterystyki postępowania wznowieniowego zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Natomiast według art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

28 Zatem wszczęcie postępowania otwiera drogę do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – pod warunkiem ustalenia, że zaistniała okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia.

29 Postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w niniejszej sprawie oznacza postępowanie o pozwolenie na budowę. Niezależnie więc od procesowych i materialnych cech postępowania o pozwolenie na budowę oraz postępowania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, we wznowionym postępowaniu, po wszczęciu postępowania wznowieniowego, wprost znajdują zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2-4 Prawa budowlanego.

30 W postępowaniu tym organizacje społeczne mogą zatem uczestniczyć tylko pod warunkiem sformułowanym w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie nie podważyło ustalenia, według którego, pozwolenie na budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, ze zbiornikiem retencyjno-przeciwpożarowym, z drogami wewnętrznymi, placami parkingami i infrastrukturą na terenie położonym w J. przy ul. S., nie wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

31 W konsekwencji nie są zasadne zarzuty materialne i procesowe opierające się na tezie, według której, w postępowaniu wznowieniowym nie stosuje się art. 28 ust. 2-4 Prawa budowlanego.

32 Nie jest również skuteczny zarzut przepisu postępowania, mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku ustosunkowania się przez Sąd administracyjny I instancji do wyrażonego przez skarżącego w treści petitum skargi zarzutu naruszenia przepisu postępowania, mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 145 § 1 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, dotyczącego braku wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 2012 r.

33 Jak wskazano w orzecznictwie, wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia. Nie można jednak, na podstawie przepisów K.p.a., doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie, że organ tak właśnie powinien postąpić (patrz: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2216/21; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2254/19 i orzecznictwo tam powołane). Pogląd ten jest aprobowany w piśmiennictwie (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/El 2023, pkt 2 do art. 147).

34 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.