Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., II OSK 1051/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., II OSK 1051/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 524/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 524/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca") na decyzję Wojewody Lubelskiego z 22 marca 2018 r., znak: IF-VII.7840.8.21.2018.DB, w przedmiocie sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego masztu mobilnego.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Zaskarżoną do sądu decyzją z 22 marca 2018 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Janowskiego z 14 lutego 2018 r., znak: BOŚ.II.6743.2.3.2018.AG, w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru montażu tymczasowego masztu mobilnego do wykonania pomiarów i testów propagacyjnych na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Uzasadniając przyjęte stanowisko Wojewoda Lubelski wskazał, że przystosowanie konstrukcji masztu do wielokrotnego montażu i demontażu dla różnych lokalizacji oraz posiadanie fundamentu powierzchniowego (gotowe bloczki betonowe oraz płyty drogowe) nie przesądza o tym, że nie jest ona trwale związana z gruntem. W aktualnym stanie wiedzy technicznej, sposób wykonania fundamentu może być zróżnicowany. Podjęcie takich działań jak w rozpatrywanym przypadku dowodzi więc, że wieża dla swojego prawidłowego i bezpiecznego użytkowania musi być połączona trwale z gruntem; ma być stabilna i opierać się czynnikom zewnętrznym. W konsekwencji, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, ani też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu. Istotą trwałego związania z gruntem jest bowiem uniemożliwienie przemieszczania się obiektu.

5 W związku z powyższymi zasadami kwalifikacji obiektów budowlanych, zdaniem organu II instancji, opisana w zgłoszeniu wieża musi być uznana za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "Prawo budowlane"). Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, jeśli nie są połączone trwale z gruntem i są przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Ze względu na zamieszczenie w odrębnym przepisie (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) definicji legalnej tymczasowego obiektu budowlanego należy przyjąć, że możliwość zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego dotyczy wyłącznie takiego obiektu, który nie jest trwale związany z gruntem. Przeciwnie, w przypadku obiektu, w tym masztu antenowego trwale związanego z gruntem niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

6 Podsumowując, zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany (z uwagi na czasowość jego użytkowania w danej lokalizacji) stale związany z gruntem, które to przedsięwzięcie nie jest jednak wymienione w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim wypadku zastosowanie powinny mieć przepisy nakładające obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a ponieważ takiej decyzji inwestor nie uzyskał, to w stosunku do dokonanego zgłoszenia należało wnieść sprzeciw.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Janowskiego z 14 lutego 2018 r. w całości i jednocześnie umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie mimo że planowana inwestycja polega na budowie tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, lecz nie dłuższym niż 180 dni. Zarzucono również organowi II instancji błąd w ustaleniach technicznych przyjętych za podstawę zaskarżonego aktu polegający na uznaniu, że sposób ustawienia tymczasowej stacji bazowej przewidzianej do rozbiórki przed upływem 180 dni charakteryzuje się trwałym połączeniem z gruntem.

8 Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem bądź też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to, czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania.

9 W podsumowaniu Sąd stwierdził, że zasadnie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, po przeanalizowaniu konstrukcji, rozmiaru i sposobu posadowienia przedmiotowej inwestycji, że wykracza ona poza zakres przedmiotowy art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego i z tego powodu nie może zostać zrealizowana na podstawie zgłoszenia, lecz wymaga pozwolenia na budowę.

10 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

11 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy i polegało na jego niezastosowaniu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie planowana inwestycja przewiduje budowę tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie nie dłuższym niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Oznacza to budowę tymczasowej mobilnej stacji bazowej telefonii komórkowej

12 [...] nr 26868, lecz Sąd I instancji błędnie przyjął, że inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem przedmiotowa wieża jako tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i niewymagający takiego połączenia, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 12 wymaga jedynie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego;

13 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do tymczasowych obiektów budowlanych z uwagi na rzekome trwałe połączenie z gruntem;

14 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że Starosta Janowski zasadnie wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a Wojewoda Lubelski sprzeciw ten zasadnie utrzymał w mocy;

15 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

16 W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Janowskiego w całości oraz umorzenie postępowania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

18 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

19 Rozpoznając sprawę według tak określonych zasad Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Formalnie bowiem wymogi wskazania normatywnych podstaw skargi kasacyjnej i uzasadnienia zarzutów zostały spełnione, ale analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera bowiem usprawiedliwionych podstaw.

20 Rozpoczynając od zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jest uwarunkowana zasadnością zarzutów materialnoprawnych, podniesionych w skardze kasacyjnej. Nietrudno jednak zauważyć, że ani z opisów naruszenia prawa, wyartykułowanych w poszczególnych zarzutach, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika przyczyna powiązania powołanego w procesowej podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 3 p.p.s.a. z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak stanowi art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skoro wnosząca kasację nawiązała do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to przypomnieć należy, że na podstawie tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W skardze wniesionej do Sądu I instancji nie wskazano tych przyczyn. W zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego nie wskazano również, że mają one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także wniosek zawarty w skardze ograniczał się do żądania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Janowskiego i umorzenia postępowania, a nie stwierdzenia ich nieważności.

21 Podobnie z podstaw kasacji i jej uzasadnienia nie wynikają okoliczności uzasadniające powołanie się na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy zarzuty procesowe skargi kasacyjnej należy uznać za niezasługujące na uwzględnienie (patrz też wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3707/18, LEX nr 3274176).

22 Odnosząc się natomiast do zarzutów materialnoprawnych należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i odpowiedź na pytanie, czy przedmiotowy obiekt – wieża tymczasowej stacji bazowej telefonii komórkowej - wypełnia warunki przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowalnego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu (...), ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednocześnie pierwszy element hipotezy normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, tj. znaczenie wyrażenia "tymczasowy obiekt budowlany", został określony w ustawie poprzez zamieszczenie w niej definicji legalnej. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu przyjętym w tekście jednolitym ustawy ogłoszonym przed dokonaniem przez skarżącą spółkę ww. zgłoszenia: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

23 Analiza obu kluczowych przepisów prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z asymetrią zakresu zastosowania obu przepisów. W art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wymienia się (w wyniku użyciu wyrażenia "a także" pełniącego funkcję spójnika) dwa typy tymczasowych obiektów budowlanych: dla pierwszego typu trwałe związanie z gruntem nie jest istotne, natomiast dla drugiego jest to cecha definicyjna. Mogą zatem być tymczasowe obiekty budowlane, które są związane z gruntem i nie podważa to ich charakteru. Natomiast nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zwolnienie od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie obiektów spełniających oba warunki: tymczasowości oraz braku trwałego związania z gruntem.

24 W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka podkreśla obie cechy planowanego przedsięwzięcia. W opisie technicznym przedsięwzięcia wskazuje się, że "tymczasowy maszt mobilny [...] S.A. Nr [...] (N! nr 85225) będzie urządzeniem tymczasowym służącym do wykonywania pomiarów i testów propagacyjnych, jest konstrukcją tymczasową, nie jest trwale połączony z gruntem" (punkt 1.1 – Przeznaczenie obiektu, str. 3 "Opisu technicznego"). W ten sposób inwestor zapewnił organ architektoniczno-budowlany, że planowany obiekt ma cechę tymczasowości (zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy), a także nie jest związany z gruntem, dzięki czemu nie wymaga uzyskania zezwolenia na budowę (w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12).

25 Zarówno organy administracji właściwe w sprawie, jak i Sąd I instancji zakwestionowały tak przeprowadzoną wykładnię językową i systemową art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Również Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji. Zwolnieniu z obowiązku poddania zamierzonej inwestycji postępowaniu na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podlegają bowiem tylko takie tymczasowe obiekty budowlane, które jednocześnie są niepołączone trwale z gruntem. Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi przy tym oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentów, ani też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie, bądź przemieszczenie w inne miejsce. Zatem trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się zatem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1261/15, LEX nr 2328914, z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18, LEX nr 3022174, z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3796/18, LEX nr 3287039; z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3707/18, LEX nr 3274176).

26 Mając na uwadze przedstawione zasady kwalifikacji obiektów budowlanych za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że zgłoszony obiekt, który wymaga stabilizacji na gruncie przy pomocy m.in. bloczków betonowych i kotew wklejanych (patrz punkt 3.5, str. 5 "Opisu technicznego"), nie może być uznany za "nietrwale związany z gruntem". Z tego względu zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Nie zostały bowiem naruszone art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ani też art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

27 Zarzuty kasacyjne należy uznać za nietrafne również z innego powodu. W zgłoszeniu z 8 lutego 2018 r. inwestycja przedstawiona została jako roboty budowlane, a nie budowa, polegające na "montażu tymczasowego masztu mobilnego, ustawionego w celu wykonania pomiarów i testów propagacyjnych" (k. 2 akt admin. I instancji). W "Opisie technicznym" inwestycji zawarta jest jednak również "Część środowiskowa – kwalifikacja przedsięwzięcia", w której parametry anten sektorowych i radioliniowych (parabolicznych), w tym promieniowanie anten, są scharakteryzowane z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Analizy kończą się przy tym stwierdzenie, że planowany maszt mobilny wraz z systemami antenowymi nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (str. 12 "Opisu technicznego"). Dopiero w skardze do Sądu I instancji skarżąca spółka pisze wprost o "tymczasowej stacji bazowej", a w skardze kasacyjnej o "tymczasowej mobilnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...]". W tym stanie rzeczy należałoby stwierdzić, że zgłoszona inwestycja ma zupełnie inny przedmiot niż wynika to ze zgłoszenia: nie roboty budowlane polegające na montażu masztu, ale realizacja budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), która mogła wymagać oceny pod względem środowiskowym. Takie zaś badanie możliwe jest jednak tylko w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w ramach czynności podejmowanych w trybie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (o wymogach stawianych stacjom bazowym telefonii komórkowej patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2536/18, LEX nr 3265602 oraz z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2832/17, LEX nr 2768947). Powyższe ustalenia stanowią dodatkowy argument przeciwko zarzutowi skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Inwestycja zaplanowana przez skarżącą kasacyjnie spółkę dotyczyła budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Dlatego też sprzeciw wniesiony przez organ I instancji był w pełni zasadny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

28 Na marginesie należy zauważyć, że z dniem 25 października 2019 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez zaliczenie mobilnych masztów antenowych do tymczasowych obiektów budowlanych (ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw). Ustawa nowelizująca stworzyła możliwość kwalifikacji masztów antenowych zgodnie z oczekiwaniami skarżącej spółki dopiero z dniem 25 października 2019 r. i z tego powodu nie może być odnoszona do spraw rozstrzygniętych przed tą datą.

29 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.