Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 1048/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 1048/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Nadleśnictwa D. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2219/10 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa D. w Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2219/10 oddalił skargę Nadleśnictwa D. w Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta W. na podstawie art. 11a ust. 1 i 4, art. 11f, 12 i ust. 1, 2, 3 i 4 oraz 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz. 721, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora Powiatu W. z dnia [...]czerwca 2010 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej Nr [...] N.-M. - wariant alternatywny przez tereny ALP - działki znajdujące się w liniach rozgraniczających drogę: [...]w obrębie N. gmina Z. Starosta W. decyzją tą zatwierdził również na potrzeby wskazanej inwestycji projekt podziału nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności

5 Po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa D. od powyższej decyzji Starosty W. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

6 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Nadleśnictwo D. zaskarżając w całości decyzję Wojewody M. i wnosząc o jej uchylenie.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że postępowanie administracyjne kończące się decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się od złożenia wniosku przez inwestora (art. 11 a ustawy w zw. z art. 61 § 3 k.p.a.). Przed złożeniem tego wniosku inwestor wykonuje szereg czynności związanych z przygotowaniem wniosku, w tym dołącza szereg opinii (art. 11 b i 11d pkt 8 ustawy). Oznacza to, że uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, przy czym opinie i uzgodnienia tak zawarte są w aktach sprawy, jak i uzyskane w trakcie postępowania, stanowią podstawę do ich oceny przez organ oraz powołania się na nie w decyzji. Opinie, o których mowa w ust. art. 11d 1 pkt 8 zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W przypadku negatywnej opinii, w tym przypadku negatywnej opinii Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., obowiązkiem organu jest odniesienie się do jej treści. Natomiast w decyzji II instancji, która rozstrzyga sprawę wywołaną odwołaniem konkretnej strony, organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić te kwestie, które podnoszone są w odwołaniu. Przedmiotem odwołania był zaś zarzut naruszenia art. 11d pkt 8 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie realizacji dróg publicznych pomimo negatywnego zaopiniowania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. Organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii, dlatego zdaniem Sądu, obowiązek rozpoznania odwołania i sporządzenia uzasadnienia decyzji został wykonany wprawdzie lakonicznie, ale przez odniesienie się do zarzutów odwołania, nie można zatem zarzucić, że organ administracji nie działał w tym zakresie prawidłowo.

8 Zdaniem Sądu nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów ustawy drogowej, ponieważ organ prawidłowo wykonał wszelkie czynności związane z zawiadomieniem stron w trybie przewidzianym w ustawie drogowej, dostatecznie identyfikując wydawane decyzje w sposób umożliwiający złożenie środków zaskarżenia, co też stało się podstawą rozpatrzenia odwołań od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, nie można zatem skutecznie zarzucić, że ewentualne uchybienia w tym zakresie miały znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

9 Jak wskazał Sąd, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Starosta pełni w procesie budowy drogi powiatowej i gminnej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno wykonawczych inwestycji. W związku z tym Starosta W. nie ma kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi.

10 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej – p.p.s.a.). Sąd skargę oddalił.

11 Od powyższego wyroku Nadleśnictwo D. w Z. wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wyrokowi temu zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego :

12 - art. 24 § 1 i 4 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zagadnienia konieczności wyłączenia się Starosty W. z rozpoznania zaskarżonej decyzji w sprawie wydania pozwolenia o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej nr [...] N.-M., co winno nastąpić z mocy prawa jako że chodzi o przepis postępowania, którego naruszenia sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu jako mający istotny wpływ na wynik sprawy, szczególnie że skutkiem wydania pozwolenia było odebranie Skarbowi Państwa Lasom Państwowym Nadleśnictwu D. zarządu przedmiotowych działek na rzecz Starosty W.,

13 - naruszenie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ustalenie i przyjęcie jako prawidłowe, że na budowę drogi Nr [...] N. – M., zarówno w wariancie podstawowym jak i alternatywnym, wskazane w zaskarżonych decyzjach działki stały się z mocy prawa własnością Starosty W., podczas, gdy przepis art. 11d ust. 1 pkt 1 tej ustawy mówi o "terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych, skutkiem czego majątek Lasów Państwowych Nadleśnictwa D. został uszczuplony.

14 - naruszenie art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. poprzez brak ostatecznego ustalenia w drodze uchwały powiatu, który z odcinków drogi, tj. wariant podstawowy czy wariant alternatywny wchodzi w skład przedmiotowej drogi, a czego wymaga jako niezbędnego elementu dla obiektów budowlanych art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

15 - naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaliczenie drogi nr [...] N. –M., wariant alternatywny przez tereny ALP, do drogi powiatowej, podczas gdy droga ta łączy dwie wsie to jest. M.-N. zaś przepis art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymaga dla kategorii drogi powiatowej połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibami gmin między sobą, co w niniejszej sytuacji nie ma miejsca.

16 - naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowego wyjaśnienia kwestii opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji LP w W. w sytuacji, gdy ta okoliczność nie była przedmiotem prawidłowego wyjaśnienia przez organ odwoławczy, ani też Sądu, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto brak odniesienia się i analizy w zaskarżonym wyroku naruszeń prawa materialnego co do kwestii wyłączenia się Starosty Powiatu W. od wydania w niniejszej sprawie decyzji co winno być przedmiotem badania z urzędu.

17 Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art.176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Tymczasem wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. (błędnie określonego jako przepis prawa materialnego) nie spełnia wyżej wskazanych wymogów, ponieważ art. 24 § 1 k.p.a. składa się z siedmiu punktów – natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano, którą konkretnie jednostkę redakcyjną (punkt) miały naruszyć Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Z powyższego względu niemożliwe było rozpoznanie tego zarzutu.

20 Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości objęte zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W sprawie niniejszej działki zajęte pod budowę drogi powiatowej Nr [...], stały się własnością Powiatu W.. Oczywiście oznacza to uszczuplenie majątku Lasów Państwowych Nadleśnictwa D., co zostało podniesione w skardze kasacyjnej, ale taki też był cel powołanej wyżej ustawy, która miała przyspieszyć budowę dróg publicznych poprzez odpowiednie rozwiązania prawne, w tym te zawarte w przywołanym wyżej przepisie. W skardze kasacyjnej nie wykazano natomiast, że działki gruntu zajęte pod budowę przedmiotowej drogi nie był niezbędne dla realizacji inwestycji (art. 11d ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 12 ust. 4 pkt 2 wskazanej ustawy nie okazał się zatem zasadny.

21 Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 1112 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, poprzez brak ustalenia w drodze uchwały powiatu właśnie, który z odcinków drogi tj. wariant podstawowy czy wariant alternatywny wchodzi w skład przedmiotowej drogi. Przepis powyższy ma bowiem zastosowanie do istniejących już dróg powiatowych, a nie tych, które są dopiero na etapie projektowania. W sprawie niniejszej wybór wariantu alternatywnego został zaś dokonany przez Zarząd Powiatu W..

22 Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez kwestionowanie, że projektowana droga nie będzie miała statusu drogi powiatowej, podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy analizy powiązania z innymi drogami publicznymi stanowiącej załącznik do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wynika, że projektowany odcinek drogi będzie przedłużeniem istniejącego odcinka drogi powiatowej Nr [...]. Skoro zatem projektowana droga będzie miał status drogi publicznej to zastosowanie będzie do niej miał art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

23 Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do kwestii negatywnej opinii Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. nie miał wpływu na wynik sprawy niniejszej, a tylko takie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może w sposób skuteczny stanowić podstawę kasacyjną. Dlatego zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

24 Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.