Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1021/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1021/15

Sentencja

1 Dnia 18 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 490/14 w sprawie ze skargi [...] spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 490/14 oddalił skargę [...] S.K.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 68 ust. 1 i 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane), nakazał [...] S.K.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) wyłączyć z użytkowania część magazynową budynku - wydzieloną z bryły budynku mieszkalno-magazynowego przy ul. [...] w R., oraz nałożył obowiązek wykonania doraźnego zabezpieczenia przed awarią tej części budynku poprzez: naprawę murów magazynu w dolnych pasach oraz w miejscach przejścia konstrukcji dachu przez mur, wykonanie ściągów zszywających ścianę szczytową ze ścianą podłużną magazynu, naprawę drewnianej konstrukcji dachu magazynu poprzez wymianę zmurszałych i zniszczonych elementów konstrukcji więźby dachowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, toteż obowiązek stał się wymagalny z chwilą doręczenia zobowiązanej ww. decyzji, tj. 17 stycznia 2012 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

5 W związku z niewykonaniem przez spółkę obowiązku wynikającego w opisanej wyżej decyzji organ egzekucyjny skierował do zobowiązanej upomnienie, a następnie w dniu [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu wystawił tytuł wykonawczy. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w dniu 13 września 2012 r. zostały wniesione zarzuty, które nie zostały uwzględnione, o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu orzekł postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].

6 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] nałożył na zobowiązaną spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] z uwagi na nieprawidłowe doręczenie postanowienia organu pierwszej instancji.

7 Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.), nałożył na spółkę grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...].

8 W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przeprowadzane kilkukrotnie czynności kontrolno-sprawdzające potwierdziły, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] nie został wykonany. W ocenie organu grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze. Wyjaśnił, że ustalając wysokość grzywny kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nałożona w maksymalnej wysokości grzywna przymusi zobowiązaną spółkę do usunięcia stanu grożącego awarią - załamaniem konstrukcji dachu. Podkreślił, że grzywna wymierzona w takiej kwocie mieści się w granicach określonych w art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.

9 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

10 Organ odwoławczy uznał, że postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada dyspozycji art. 122 § 2 u.p.e.a. Wskazał, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić jej wysokość. Zdaniem organu zasadnie też zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, dokonując wyboru pomiędzy grzywną a wykonaniem zastępczym. Dodał, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.

11 Odnosząc się do pozostałych argumentów zażalenia organ odwoławczy podniósł, że w związku z brzmieniem art. 29 ust. 1 u.p.e.a. nie może on na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Dodał, ze egzekwowana decyzja organu powiatowego została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie zakwestionował prawidłowości ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku.

12 Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] S.K.A. z siedzibą w W., zarzucając organowi naruszenie:

13 a) art. 1a w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku i uznanie skarżącą za zobowiązanego w myśl wyżej powołanych norm, podczas gdy skarżąca posiada jedynie udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości i jako taka nie powinna być uznana za zobowiązanego lub jedynie zobowiązanego do wykonania obowiązku,

14 b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji,

15 c) art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącą maksymalnej możliwej stawki grzywny wynikającej z powołanych przepisów, nie uzasadniając w sposób wyczerpujący takiego postępowania w żaden sposób, a w efekcie orzeczenie z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, nie badając sytuacji finansowej skarżącej.

16 W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

18 W ocenie Sądu pierwszej instancji treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie pozostawia wątpliwości, że nałożone obowiązki wynikają z przepisów Prawa budowlanego, jak również to, na jaki podmiot te obowiązki zostały nałożone. Sąd uznał za prawidłowe wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko spółce. Wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpowiada treści art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 u.p.e.a. i nie stanowi naruszenia prawa. W ocenie Sądu również zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie narusza prawa, w szczególności w sposób uzasadniający jego uchylenie.

19 Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 1a w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Wskazał, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a z urzędu bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Tym samym krąg podmiotów, przeciwko którym prowadzona jest egzekucja, wyznacza treść decyzji, która jest podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. jako podmiot, do którego kierowany jest nakaz, wskazuje jedynie skarżącą. Wobec braku wskazania innych podmiotów w tej decyzji brak jest podstaw do obejmowania ich tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu istota zarzutów skarżącej co do braku podstaw do uznania jej za podmiot zobowiązany lub jedynie zobowiązany do wykonania obowiązku, podczas gdy są jeszcze inni współwłaściciele nieruchomości, której obowiązek dotyczy, dotyczy decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] i nie ma wpływu na kontrolowane postępowanie egzekucyjne.

20 Zdaniem Sądu nie zostały też naruszone przepisy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Stwierdził, że organ dokonał wszystkich niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń i dokonał prawidłowej ich oceny. Wbrew twierdzeniom skarżącej wysokość grzywny nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego i z art. 121 u.p.e.a. nie wynika obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego. Podniósł, że z treści uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, iż organ ten ustalając wysokość grzywny kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, wskazał przy tym na ewentualne skutki niewykonania nakazu (załamanie konstrukcji dachu). Stan nieruchomości wymagający natychmiastowego działania i waga grożącej awarii były przyczyną opatrzenia decyzji organu powiatowego rygorem natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę efektywność egzekucji organ zasadnie ustalił wysokość grzywny w maksymalnej wysokości i uzasadnienie organu wyjaśnia motywy tego działania.

21 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.K.A. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

22 I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

23 a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 126, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie przez Sąd, że organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, podczas gdy organ ten nie dokonał własnych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, ograniczając się wyłącznie do ustalenia organu drugiej instancji za w pełni prawidłowe,

24 b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie przez Sąd, że organ drugiej instancji zebrał i rozpatrzył w całości w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, podczas gdy organ drugiej instancji nie poczynił żadnych ustaleń, poza przyjęciem ustaleń organu pierwszej instancji,

25 c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 1a pkt 20 w zw. z art. 119 § 1 w zw. art. 59 § 1 pkt. 4 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, za organem drugiej instancji, że nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku i uznanie skarżącej za zobowiązanego w myśl wyżej powołanych norm, nie naruszało ww. przepisów, podczas gdy skarżąca posiada jedynie udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości i jako taka nie powinna być uznana za zobowiązanego lub jedynie zobowiązanego do wykonania przedmiotowego obowiązku,

26 d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie przez Sąd, że nałożenie na skarżącą maksymalnej możliwej stawki grzywny wynikającej z powołanych przepisów nie narusza ww. norm prawnych, podczas gdy organ drugiej instancji nie uzasadnił w sposób przekonujący i wiarygodny takiego rozstrzygnięcia, a w rezultacie wydał rozstrzygnięcie z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w szczególności nie badając sytuacji finansowej skarżącej,

27 e) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nawet wadliwe przeprowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], nieuwzględniające wszystkich stron postępowania, stanowiąc jednocześnie podstawę do wydania tytułu wykonawczego oraz postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2014 r., nie wpływa na stwierdzenie wadliwości skarżonego aktu administracyjnego, jak również nie zobowiązuje Sądu do oceny zgodności z prawem wydanych uprzednio rozstrzygnięć.

28 II. Naruszenie prawa materialnego:

29 a) art. 29 § 1 u.p.e.a poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niedopuszczalności badania przez Sąd w toku niniejszego postępowania kwestii możliwości wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym przez skarżącą, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. normy winna prowadzić do wzruszenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji,

30 b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. w zw. z art. 195 k.c. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że organ pierwszej instancji oraz organ nadzoru prawidłowo określił krąg podmiotów, do których winna być zaadresowana decyzja nr [...] jak również postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz postanowienie z dnia [...] marca 2014 r., podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. norm powinna prowadzić do wniosku, że w każdym z nich pominięci zostali pozostali współwłaściciele nieruchomości.

31 W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

32 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione na wstępie zarzuty. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 13 lutego 2015 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

33 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

34 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

35 Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

36 Autor skargi kasacyjnej zawarł w niej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę, czy w sprawie organy administracji i Sąd pierwszej instancji trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2432/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

37 Niesłusznie skarżąca kasacyjnie podnosi, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 126, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a., jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Analiza obu tych zarzutów pozwala na stwierdzenie, że w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji winien stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, bądź uchylić go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na niepoczynieniu żadnych własnych ustaleń w sprawie poza przyjęciem ustaleń organu pierwszej instancji.

38 Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. jest to, że każda sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa różne organy. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się zatem tylko do kontroli prawidłowości procedowania przez organ pierwszej instancji, do oceny, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie tego organu. Organ drugoinstancyjny winien bowiem samodzielnie przeprowadzić merytoryczne postępowanie, rozważyć, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej.

39 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej nie miał podstaw, by stwierdzić, że zaskarżone postanowienie narusza ww. zasadę - ani w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani tym bardziej w sposób rażący. Wprawdzie nie można odmówić słuszności skarżącej kasacyjnie co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne i w większości ogranicza się do potwierdzenia prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii wymierzenia skarżącej grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że nie stanowi to wadliwości uzasadniającej uchylenie postanowienia, a tym bardziej stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia ww. zasady.

40 Przypomnienia wymaga, że o wysokości grzywny organ egzekucyjny orzeka w sposób uznaniowy, co nie oznacza, że całkowicie dowolny. Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie powinien uzasadnić. Prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają wskazanym wyżej kryteriom. W postanowieniu o wymierzeniu grzywny organ pierwszoinstancyjny przywołał okoliczności stanowiące postawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko spółce w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Organ wyjaśnił, że wymierzona grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny mniej dolegliwy dla zobowiązanej niż wykonanie zastępcze. Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny odwołał się do ustawowych granic jej wymierzenia określonych w art. 121 § 2 u.p.e.a. i wynikającego z art. 121 § 4 tej ustawy ograniczenia możliwości tylko jednokrotnego jej nałożenia. Organ wskazał ponadto na konieczność przymuszenia spółki - w drodze wymierzonej grzywny - do usunięcia stanu zagrożenia awarią (załamaniem konstrukcji dachu). Te wszystkie okoliczności organ drugiej instancji wziął pod uwagę rozpoznając sprawę co do jej istoty. Analiza sprawy w jej całokształcie doprowadziła organ drugiej instancji do wniosków tożsamych do tych, które zostały wyrażone przez organ pierwszoinstancyjny, tj. o zasadności zastosowania w stosunku do spółki środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak i co do wysokości tej grzywny. Na gruncie kontrolowanej sprawy przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ powiatowy i akceptacja stanowiska wyrażonego przez ten organ nie może być więc odczytywane jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i w konsekwencji prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zauważyć ponadto należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie ocenił zaskarżone postanowienie co do braku poczynienia przez ten organ własnych ustaleń faktycznych, nie sprecyzował, w jakim zakresie, w jego ocenie, sprawa nie została rozpoznana przez ten organ, tj. ustalenia jakich jeszcze okoliczności wymagał stan sprawy. Jednocześnie okoliczności takich Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega.

41 Powyższe uwagi wpływają również na ocenę zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. jako niezasadnego. Jak już wyżej wskazano fakt, że postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia należy do tzw. rozstrzygnięć uznaniowych, nie oznacza jednak, że postanowienie takie nosi cechy dowolności. Podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że ustalając wysokość nałożonej na spółkę grzywny w maksymalnej dopuszczalnej kwocie 50.000 zł organ odwoławczy nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie organ wnikliwie rozważył i ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a rozstrzygnięcie poparł logicznymi argumentami.

42 Wynikająca z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada najmniejszej dolegliwości stosowanego środka egzekucyjnego nakazuje organowi egzekucyjnemu stosowanie środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a gdy istnieje możliwość wyboru spośród kilku środków - zastosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprost nie określają, który ze środków egzekucyjnych rozważanych w okolicznościach niniejszej sprawy jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego, pozostawiając tę ocenę organom egzekucyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że, co do zasady, grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu Prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Z brzmienia art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika bowiem, że ustawodawca uznał ten właśnie środek egzekucyjny, tj. grzywnę w celu przymuszenia, za mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, skoro wskazał, że dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu będą nakładane dalsze grzywny lub zarządzone wykonanie zastępcze. Pominąć też nie można, że jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny, co również przemawia za tym, że wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia spełnia wymogi określone w art. 7 § 2 ustawy.

43 Zgodzić należy się z oceną orzekających w sprawie organów, zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji, że na gruncie rozpoznawanej sprawy grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. Wskazać trzeba, że wykonanie zastępcze wiązałoby się ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanej. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami wynagrodzenia wykonawcy robót budowlanych podlegających egzekucji. Wprawdzie ani spółka, ani organy nie wskazały przybliżonego kosztu wykonania zastępczego, niemniej z uwagi na zakres tych robót przyjąć należy, że koszt ten nie mógłby być niższy od kwoty nałożonej grzywny. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi z art. 7 § 2 ustawy.

44 Pamiętać należy, że grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11 i z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Grzywna w celu przymuszenia - nawet jeśli jest dla zobowiązanego dolegliwa, nie jest karą, lecz ma charakter dyscyplinujący. Nałożona grzywna powinna być bowiem na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego jej uiszczenie było nieopłacalne po to tylko, by odłożyć w czasie egzekwowany obowiązek, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Organy obu instancji trafnie więc zaakcentowały, że wysokość nałożonej na spółkę grzywny uzasadniona jest przede wszystkim względami jej celowości i skuteczności. Wyjaśnić bowiem należy, że zasada efektywności egzekucji musi być naczelną zasadą stosowania środków egzekucyjnych, gdyż celem egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, od którego zobowiązany uchyla się. Oczywiście zastosowany środek egzekucyjny powinien być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, jednakże ta najmniejsza uciążliwość nie może niweczyć celu egzekucji administracyjnej. Z tego względu nie sposób podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie, że grzywna nałożona w niższej wysokości, np. 10.000 zł - choć niewątpliwie byłaby mniej dolegliwa dla spółki, okazałaby się efektywna i przymusiłaby do wykonania egzekwowanego obowiązku. Pominąć nie można, że stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego - jak w niniejszej sprawie - grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, toteż organy nie miałyby możliwości jej nakładania kilkukrotnie. Określając wysokość grzywny na kwotę 50.000 zł, czyli w maksymalnej dopuszczalnej w tej sytuacji wysokości, organy miały na uwadze przede wszystkim realne niebezpieczeństwo zawalenia się dachu. Dalsze niewywiązywanie się przez stronę z obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi (okoliczność ta stanowiła również uzasadnienie dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a.).

45 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał zatem, że postępowanie organów co do zasadności nałożenia na skarżącą grzywny było zgodne z prawem. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ wymierzając grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Wskazano, że grzywna winna skutecznie przymusić zobowiązaną do wykonania obowiązku oraz że rozważono jej wysokość pod kątem efektywności, z uwzględnieniem okoliczności istniejącego zagrożenia załamaniem konstrukcji dachu. Nie budzi wątpliwości, że kwota wymierzonej grzywny mieści się w ustawowych granicach zakreślonych w art. 121 § 2 i 4 p.p.s.a.

46 Do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dla ustalenia wysokości grzywny, jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji nie należy sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości finansowe (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1523/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego pozbawiony zasadności jest więc argument skarżącej kasacyjnie, że organy egzekucyjne winny zbadać sytuację finansową spółki i okoliczność tę uwzględnić ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie jak najmniej dolegliwej dla niej.

47 Brak jest podstaw do uwzględnienia kolejnego zarzutu - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 1a pkt 20 w zw. z art. 119 § 1 w zw. art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia również pod kątem prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji - w tym określenia osoby zobowiązanej będącej adresatem kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się w tym względzie żadnych uchybień Sądu pierwszej instancji.

48 Przywołany przez autora skargi przepis art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zawiera ustawową definicję "zobowiązanego", przez którego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (...). Sąd pierwszej instancji trafnie zaakcentował, że ocena dopuszczalności prowadzenia egzekucji z uwagi na podmiot, przeciwko któremu prowadzona jest egzekucja, jest ściśle powiązana z treścią decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie jedynym adresatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]) była [...] S.K.A. z siedzibą w W. Dodatkowo stan własności nieruchomości wynikający z księgi wieczystej ustalony przed datą wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu nie uległ zmianie także po tej dacie. W tej sytuacji, skoro podmiot wskazany w tytule wykonawczym jest tożsamy z jedynym podmiotem wskazanym w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., nie sposób zarzucać organowi egzekucyjnemu, że dokonał wadliwej oceny dopuszczalności egzekucji uznając spółkę za zobowiązanego w myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a., a w konsekwencji, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował tę ocenę. Pozbawione racjonalnych podstaw byłoby wszak wymaganie, by obowiązki nałożone przywołaną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu wykonał podmiot, który w tej decyzji nie został zobowiązany do ich wykonania.

49 Pozbawiony podstaw jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a.

50 Zgodnie z tym przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Powyższy przepis znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W konsekwencji nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia wskazanego przepisu nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, co wykluczało możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a.

51 Stanowisko autora skargi kasacyjnej o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie regulacji art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego - przy teoretycznym założeniu uwzględnienia skargi - jest błędne z innego jeszcze powodu. Istotne jest bowiem, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, odrębnych postępowaniach od aktualnie kontrolowanego przez sąd administracyjny, ale prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Komentowany przepis nie ma zatem zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze skargi na postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do decyzji stanowiącej źródło obowiązku realizowanego w trybie egzekucji administracyjnej. Kluczowe znaczenie ma tu okoliczność, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania atrybucyjnego (zob. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, str. 296).

52 Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że również i one okazały się niezasadne.

53 W pełni prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że argumentacja spółki, iż posiada ona jedynie udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości i jako taka nie powinna być uznana za zobowiązanego lub jedynie zobowiązanego do wykonania przedmiotowego obowiązku - gdy są jeszcze inni współwłaściciele nieruchomości, w żadnej mierze nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej przywołana okoliczność nie może być badana na tym etapie postępowania egzekucyjnego jako zarzut stawiany postanowieniu o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Zarzuty skarżącej co do braku podstaw uznania jej za podmiot zobowiązany lub jedynie zobowiązany do wykonania obowiązku mogły być bowiem podnoszone w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, zakończonego decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Jeśli natomiast decyzja nakładająca na stronę określony obowiązek nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta ona z domniemania prawidłowości - również w zakresie określenia adresata tej decyzji, które nie może być obalone przez organ egzekucyjny. Jak stanowi art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika z zasady ścisłego rozdziału między postępowaniem rozpoznawczym i egzekucyjnym. W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny jest obowiązany prowadzić egzekucję i nie może on kwestionować merytorycznej treści tytułu wykonawczego. Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej w tym względzie, że wyznaczenie ścisłej granicy pomiędzy badaniem przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji a badaniem zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułu egzekucyjnego nie jest do końca oczywiste i może niekiedy wzbudzać wątpliwości. Podzielić jednak należy podgląd prezentowany w doktrynie (zob. W. Piątek, A. Skoczylas [w:] R. Hauser, A. Skoczylas [red.], Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2014, str. 206), że organy egzekucyjne będąc powołanymi do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji są zobowiązane rozważyć tę kwestię przede wszystkim na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego.

54 W niniejszej sprawie w pełni prawidłowa była zatem ocena Sądu pierwszej instancji, że podnoszone przez spółkę zarzuty co do braku podstaw do uznania jej za podmiot zobowiązany lub jedynie zobowiązany do wykonania egzekwowanego obowiązku, wobec zgodności tytułu wykonawczego z decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., stanowią w istocie zarzuty do tej decyzji i nie mogły mieć wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie okoliczność, że spółka nie jest jedynym właścicielem nieruchomości, do której odnoszą się obowiązki nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu, nie stanowi o niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie można więc zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonał błędnej oceny zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 § 1 u.p.e.a.

55 Z uwagi na ograniczony zakres możliwości badania przez organ egzekucyjny tego rodzaju kwestii wskazać należy również na instytucję zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, których podstawę stanowić mogą m.in. błąd co do osoby zobowiązanego lub niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.e.a.). Zaznaczyć jednak należy, że takie zarzuty również nie mogą zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego w oderwaniu od treści tytułu egzekucyjnego, bowiem sprowadzałoby się to do badania zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co zostało przez ustawodawcę zabronione w art. 29 § 1 u.p.e.a.

56 Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. w zw. art. 195 k.c. W ocenie autora skargi kasacyjnej spółka nie powinna być jedyną stroną postępowania egzekucyjnego a pominięcie w tym postępowaniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości winno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Stanowisko to jest oczywiście błędne, bowiem pomija fakt, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. regulujący pojęcie strony postępowania administracyjnego (w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Ustawa egzekucyjna zawiera własne konstrukcje w tym zakresie i o ile jej przepisy nie stanowią inaczej, uprawnienia strony przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego przysługują zobowiązanemu oraz wierzycielowi, który nie jest organem egzekucyjnym. Nie znajduje zatem oparcia w przepisach obowiązującego prawa oczekiwanie spółki, by stroną toczącego się w stosunku do niej postępowania egzekucyjnego był podmiot ani nie wymieniony w tytule wykonawczym, ani nie będący adresatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu. Powtórzyć wypada, że na etapie postępowania egzekucyjnego zarzuty odnoszące się do określenia osoby zobowiązanej w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] winny być ocenione jako spóźnione i nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia.

57 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.