Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2019 r., II GW 36/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2019 r., II GW 36/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem Miasta i Gminy B.-Zd. w zakresie potwierdzenia prawa Wi. O. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem Miasta i Gminy B. Zd., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla W. O. (dalej: świadczeniobiorca).

3 Z treści wniosku wynika, że w dniu [...] października 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Pana W. O., a wniosek ten został przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a., w oparciu o dane dotyczące ostatniego zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że W. O. od września 2018 r. czasowo przebywa u siostry E. S. w lokalu do niej należącym, tj. B.-Zd., os. P. [...]. W oświadczeniu z dnia [...] października 2018 r. podał, że aktualnie mieszka u siostry, zajmuje 1 pokój z dostępem do kuchni i łazienki, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, podejmował prace dorywcze na budowach w W. Podczas odwiedzin u siostry doznał urazu ręki i z tego powodu trafił do szpitala w B.-Zd.

4 W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta K. wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że to gmina K. jest miejscem, w którym znajduje się centrum spraw życiowych świadczeniobiorcy. Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nawiązał kontakt z córką Pana O., zamieszkałą w K., która podała, że ojciec został wyeksmitowany i wymeldowany z pobytu stałego z lokalu przy ul. T. [...] w K. w 2001 r. i od tego czasu nie mieszka w tym lokalu. Zdaniem składającego wniosek, jeżeli zebrana w sprawie dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne ustalenie miejsca pobytu świadczeniobiorcy przed hospitalizacją, to uzasadnionym jest w tej sytuacji ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przesłankę miejsca zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego. W tej sprawie zdarzenie to miało miejsce na terenie B.-Zd., był nim bowiem fakt hospitalizacji W. O. w tamtejszym szpitalu.

5 W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy B.-Zd. wskazał, że w tej sprawie zastosowanie będą miały ogólne przepisy k.p.a., w tym art. 21 § 3 k.p.a, co oznacza, że z uwagi na ostatnie miejsce zameldowania świadczeniobirocy organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta K.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

8 W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla W. O. Rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie dotyczy więc wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dzu. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm., dalej; ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

9 Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

10 Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.

11 W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

12 Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

13 Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. np. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17, z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17, z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II GW 25/18, publ. CBOSA).

14 Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

15 Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że ostatnim miejscem zameldowania świadczeniobiorcy na pobyt stały były K., os. T. [...]. Jest to ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania wnioskodawcy, potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem na pobyt stały.

16 W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

17 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.