Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2017 r., II GW 12/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2017 r., II GW 12/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza K. z dnia 8 marca 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem K. a Wójtem Gminy C. w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy C. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 8 marca 2017 r. Burmistrz Krosna Odrzańskiego, na podstawie art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) oraz art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość - zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Krosna Odrzańskiego a Wójtem Gminy Czernichów - w przedmiocie m. in. potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla G. P. - bezdomnej, przebywającej w Wojewódzkim Szpitalu Klinicznym im. Karola Marcinkowskiego w Zielonej Górze, poprzez wskazanie jako właściwego do rozpatrzenia sprawy Wójta Gminy Czernichów.

3 W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że w dniu 2 marca 2017 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: GOPS) w Czernichowie przekazał Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Krośnie Odrzańskim wniosek pielęgniarki społecznej Wojewódzkiego Szpitala Klinicznego w Zielonej Górze w sprawie potwierdzenia uprawnień G. P. do świadczeń opieki zdrowotnej. Kierownik GOPS w Czernichowie przytoczył przepisy art. 21 § 1 kpa oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) powołując się jednocześnie na ostatnie miejsce zameldowania czasowego G. P. na terenie Krosna Odrzańskiego oraz brak pobytu na terenie gminy Czernichów od 2010 r.

4 Na podstawie danych z rejestru mieszkańców Urzędu Miasta w Krośnie Odrzańskim w sprawie ustalono przy tym, że G. P. w okresie od [...] marca 1976 r. do [...] czerwca 1997 r. posiadała miejsce stałego zameldowania na terenie gminy Krosno Odrzańskie. Następnie, w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] czerwca 1999 r., posiadała na terenie gminy Krosno Odrzańskie zameldowanie czasowe. Natomiast w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] września 2009 r. posiadała adres czasowy na terenie gminy Czernichów, a od [...] września 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. posiadała na terenie tej gminy zameldowanie stałe. Ostatnim zarejestrowanym adresem G. P. był natomiast adres pobytu czasowego na terenie gminy Krosno Odrzańskie w okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Aktualnie jest ona osobą bezdomną przebywającą w Wojewódzkim Szpitalu Klinicznym w Zielonej Górze.

5 Wobec powyższego, we wniosku o rozstrzygniecie sporu o właściwość wskazano, że G. P. nie posiada obecnie miejsca zamieszkania, bowiem nie można za takie uznać szpitala. Dlatego art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 25 Kodeks cywilny nie znajduje w omawianym przypadku zastosowania. Pani P. w okresie zameldowania czasowego w Krośnie Odrzańskim nie korzystała ze świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Krośnie Odrzańskim oraz nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Krośnie Odrzańskim, a więc brak jest jakichkolwiek dowodów mogących przypisać właściwość miejscową gminie Krosno Odrzańskie.

6 Według wnioskodawcy - Burmistrza Krosna Odrzańskiego - w sprawie zastosowanie powinien znaleźć zatem art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, według którego "w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały". Zdaniem wnioskodawcy gminą właściwą do rozpatrzenia sprawy jest gmina Czernichów, a zatem właściwym miejscowo organem w sprawie jest Wójt Gminy Czernichów.

7 Wójt Gminy Czernichów, pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r., wniósł odpowiedź na wniosek Burmistrza Krosna Odrzańskiego. W odpowiedzi na wniosek stwierdził, że nie jest właściwy do rozpatrzenia omawianej sprawy.

8 W uzasadnieniu pisma z dnia 14 kwietnia 2017 r., Wójt Gminy Czernichów wskazał, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa organem właściwym miejscowo, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jest organ miejsca zamieszkania strony. Ponadto art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ miejsca zamieszkania strony. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W trakcie prowadzonych czynności ustalono, że:

9 - G. P. w okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. zamieszkuje w Krośnie Odrzańskim ul. [...][...] (ostatnie miejsce zameldowania czasowego), co zostało potwierdzone pismem z Urzędu Gminy Czernichów z dnia 31 stycznia 2017 r.,

10 - od października 2016 r. przebywa w Wojewódzkim Szpitalu Klinicznym w Zielonej Górze, co zostało potwierdzone pismem z tego szpitala z dnia 5 stycznia 2017 r.,

11 - z powyższego pisma wynika, że G. P. nie ma miejsca zameldowania, pod adresem [...][...],[...] [...] (Gmina Czernichów), z którego wymeldowana została [...] kwietnia 2010 r. i nie utrzymywała żadnego kontaktu z osobami zamieszkującymi na terenie Gminy Czernichów,

12 - na terenie Gminy Czernichów, G. P. nie ma żadnej rodziny, nie pobiera i nie pobierała żadnych świadczeń z tamtejszego Ośrodka,

13 - wszystkie posiadane informacje wskazują, że centrum życiowe G. P. znajduje się w Krośnie Odrzańskim, a także nosiła się ona z zamiarem stałego pobytu w tej miejscowości.

14 W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że G. P. nie ma statusu osoby bezdomnej. G. P. zamieszkiwała na ul. [...][...], Krosno Odrzańskie i na terenie powyższej miejscowości ześrodkowana była jej aktywność życiowa. Przebywała na terenie Krosna Odrzańskiego nie w wyniku okoliczności niezależnych od niej, ale dlatego że taka była jej wola. A zatem obydwa czynniki decydujące o miejscu zamieszkania, tj. faktyczne przebywanie oraz zamiar pobytu, w tym przypadku wystąpiły. W konsekwencji, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku uznać należy Burmistrza Krosna Odrzańskiego.

15 Odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez Burmistrza Krosna Odrzańskiego, a dotyczących bezdomności G. P. oraz przesłanki miejsca zameldowania jako właściwości Gminy Czernichów, podniesiono, że w nawiązaniu do ustawy o pomocy społecznej - ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały ma znaczenie jedynie w przypadku osoby bezdomnej, natomiast ze zgromadzonych informacji wynika, że G. P. w trakcie rozstrzygania wniosków posiadała meldunek czasowy w Krośnie Odrzańskim i nie jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, gdyż zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminnym i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. G. P. była zameldowana na ul. [...][...] w Krośnie Odrzańskim i tam też zamieszkiwała.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

18 W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa G. P. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden ze sporzących się organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie.

19 Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach).

20 Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

21 Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

22 Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

23 W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

24 Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.

25 W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej.

26 Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 kpa.

27 Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

28 Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

29 Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

30 Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.

31 W świetle powyższego, należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

32 Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".

33 W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

34 Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

35 Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, była gmina Czernichów.

36 Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy Czernichów.

37 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.