Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., II GW 36/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., II GW 36/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza P. z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem P. a Prezydentem W. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wyznaczyć Prezydenta W. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r., Burmistrz P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem W. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

3 W motywach wniosku Burmistrz P. wskazał, że wniosek dotyczy potwierdzenia prawa do świadczeń w stosunku do P. W., który od dnia 21 stycznia 2017 r., przebywa w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień Stowarzyszenia Monar w M. K. D. z uwagi na uzależnienie od alkoholi i narkotyków.

4 Wnioskodawca wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. P.W. przyznany został przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. zasiłek okresowy, odmówiono mu natomiast prawa do świadczeń opieki zdrowotnej powołując się na skierowanie wniosku niezgodnie z właściwością.

5 Jako podstawę prawną ustalenia właściwości w przedmiotowej sprawie wskazał art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793), który stanowi, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Wobec treści powołanej regulacji za zasadnicze dla rozstrzygnięcia sporu uznał użyte w tym przepisie pojęcie "miejsca zamieszkania" jako determinującego organ władny do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych. Posiłkując się definicją zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego, Burmistrz wskazał, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu i tam znajduje się jej centrum życia.

6 W tym aspekcie wskazał, że ostatnim stałymi miejscem zameldowania P. W. był W. ul. S. [...]. Deklaruje on, po zakończeniu leczenia, zamiar powrotu do W. gdzie ostatnio mieszkał i pracował i gdzie posiada rodzinę. Nie wiąże on również z Gminą P. swojej przyszłości. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że ostatnim miejscem zamieszkania z jakim P. W. się identyfikuje jest W., w M. K. D. nie przebywa zaś z zamiarem stałego pobytu, tylko na okres leczenia.

7 Odnosząc się stanowiska Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. zawartego we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z dnia 25 lipca 2017 r., gdzie organ ten wskazał przepis art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a., Burmistrz P. podkreślił, że P. W. nie jest osobą bezdomną - ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika aby można było go uznać za taką osobę w rozumieniu art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej i jak sam deklaruje nie czuje się osobą bezdomną. Ponadto, co już wnioskodawca podkreślał, ostatnim miejscem zatrudnienia i zamieszkania P. W. był W..

8 W ocenie Burmistrza, nie można również przyjąć, aby Ośrodek Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień M. w M. K. D. był miejscem, w którym P. W. przebywa z zamiarem stałego pobytu, a to z uwagi na ideę terapii, którą jest umożliwienie leczonemu powrotu do prowadzenia samodzielnego życia poza Ośrodkiem.

9 Prezydent W. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że organem właściwym w sprawie udzielenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na rzecz P. W. jest Burmistrz P. zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. W motywach odpowiedzi Prezydent wskazał, że w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Ośrodkek Pomocy Społecznej we W. ustalono, iż P. W. ostatnio był zameldowany, w okresie od dnia 30 września 2011 r. do dnia 3 listopada 2016 r., we W. przy ul. S. [...]. Obecnie nie posiada stałego, bądź czasowego zameldowania we W.. Pismem z dnia 21 czerwca 2017 roku zwrócono się do Burmistrza P. o uzupełnienie wywiadu środowiskowego w przedmiocie danych dotyczących ustalenia miejsca zamieszkania, a w szczególności ustalenia, gdzie koncentruje się centrum życiowe P. W. Organ P. nie ustalił miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W związku z faktem, iż brak było podstaw do uznania, że Gmina W. jest właściwa do rozpatrzenia niniejszej sprawy, wniosek dotyczący potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych na rzecz P. W. został odesłany do organu właściwego. W związku z ponownym pismem Ośrodka Pomocy Społecznej w P. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., przekazującym sprawę Pana P. W. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2017 roku wywiadu środowiskowego w zakresie ustalenia centrum życiowego świadczeniobiorcy, a w szczególności ustalenia gdzie koncentruje się centrum życiowe P. W.. W odpowiedzi przesłano oświadczenie Pana P. W. z dnia 4 lipca 2017 roku, w którym oświadczył, iż po zakończeniu leczenia w Ośrodku Monar zamierza powrócić do W., gdzie zamieszka na stałe.

10 Prezydent W. przywołując treść 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art 25 Kodeksu cywilnego, wskazał, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania - przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości) i wewnętrzny (wola, zamiar stałego pobytu), które to elementy powinny występować łącznie.

11 Organ wskazał, że z akt sprawy, w ocenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wynikało, że P. W. nie mieszka aktualnie we W. i nie mieszkał w nim również w dniu, w którym złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczeń zdrowotnych. Istotnym dowodem potwierdzającym ten fakt jest jego pobyt w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień w M. K. D.. Ponadto z wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 18 kwietnia 2017 roku oraz 20 lipca 2017 roku wynika, iż P. W. nie pracował i nie pracuje we W., jest bierny zawodowo, również dorywczo, a także nie utrzymuje kontaktów z rodziną (brak wiedzy o miejscu zamieszkania matki), która mieszka we W.. Z treści złożonego przez niego oświadczenia z dnia 20 lipca 2017 roku wynika jedynie, iż w przyszłości po zakończeniu leczenia zamierza przyjechać do W., gdzie będzie zamieszkiwał. Nie sposób zatem, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalić miejsca zamieszkania P. W. kierując się dyrektywami wynikającymi z art. 25 Kodeksu cwyilnego. Z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych P. W. z miejscowością W..

12 Jednocześnie dokonując analizy stanu faktycznego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. potwierdził, iż P. W. był zameldowany we W. przy ul. S. [...] w okresie od dnia 30 września 2011 r. do dnia 3 listopada 2016 r., a obecnie po wskazanym okresie nie posiada aktualnego adresu zameldowania. Ustalono również, że E. W. (matka świadczeniobiorcy) od dnia 8 sierpnia 2011 r. jest zameldowana we W. przy ul. S. [...], świadczeniobiorca nie posiadał informacji w tym zakresie, co potwierdzało, że nie utrzymuje on kontaktów z rodziną mieszkającą we Wrocławiu. Urząd Miejski W. w piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r. potwierdził, że P. W. nie figuruje w rejestrze mieszkańców W..

13 Wobec tego, w ocenie Przeydenta W., P. W. nie spełnia przesłanek wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Dlatego w sprawie subsydiarne zastosowanie znajduje przepis art. 21 § 1 pkt. 3 k.p.a.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 | |

16 |Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 |

17 |z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. |

18 |Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za |

19 |właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór |

20 |negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o |

21 |właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów |

22 |administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). |

23 |Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór |

24 |taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty |

25 |sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy |

26 |administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). |

27 |Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach analizowanej sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa P. W. do |

28 |świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o |

29 |świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. |

30 |Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do |

31 |wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania |

32 |świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsce |

33 |zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 kodeksu cywilnego, |

34 |zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W |

35 |świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).|

36 |Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki |

37 |wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia |

38 |NSA: z 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16 i z 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16). |

39 |Z analizowanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz z dołączonej do niego dokumentacji wynika, że P.W. obecnie przebywa w|

40 |Ośrodku Leczenia, Terapii i rehabilitacji Uzależnień Stowarzyszenia Monar w M. K. D., z uwagi na uzależnienie od alkoholu i narkotyków.|

41 |Miejscowość, w której znajduje się zarówno wskazany Ośrodek, nie może zostać uznana za miejsce zamieszkania P. W. w rozumieniu art. 25 |

42 |kodeksu cywilnego, ponieważ trudno przyjąć, aby pobyt w tego typu Ośrodku wskazywał na zamiar P. W. stałego pobytu w tej miejscowości. |

43 |W związku z tym na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania P. W.. |

44 |Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach |

45 |opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania |

46 |administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca |

47 |zamieszkania świadczeniobiorcy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy o pomocy|

48 |społecznej, w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca |

49 |zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego |

50 |miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków |

51 |publicznych stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium |

52 |dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że |

53 |przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu (por. postanowienie NSA z dnia |

54 |28 września 2017 r., sygn. akt II GW 33/17). |

55 |W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać |

56 |organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, |

57 |regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego |

58 |miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków |

59 |publicznych, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a.. |

60 |Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania |

61 |(siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania |

62 |(siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli|

63 |nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło |

64 |zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy |

65 |Śródmieście w m.st. W.. |

66 |Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do |

67 |ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków |

68 |publicznych. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. |

69 |1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było |

70 |powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - |

71 |ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17 i z 13 czerwca 2017 r. o |

72 |sygn. akt II GW 6/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). |

73 |W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do |

74 |świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. |

75 |Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 25 kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta |

76 |przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku |

77 |na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała w danej miejscowości z |

78 |zamiarem stałego pobytu. |

79 |Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że P.W. miał ostatnie miejsce zamieszkania we Wrocławiu . |

80 |Nie ma przy tym podstaw, aby przyjąć, że jego ostatnim miejscem zamieszkania jest Ośrodek Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień |

81 |Monar w M. K. D. w Gminie P., ponieważ z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby P. W. uznawał tą miejscowość za |

82 |centrum swojej aktywności życiowej (ze znajdujących się w aktach oświadczeń wynika, że po zakończeniu leczenia zamierza wrócić do |

83 |swojego ostatniego miejsca zamieszkania, tj. do W.). W tej sytuacji należy uznać, że ostatnim udokumentowanym miejscem zamieszkania P. |

84 |W., potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, był Wrocław. |

85 |Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w organem właściwym do potwierdzenia prawa P.W. do świadczeń opieki |

86 |zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent W.. |

87 |Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. |

88 | |

89 | |