Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., II GSK 3749/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., II GSK 3749/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt VI SAB/Wa 20/17 w sprawie ze skargi P. sp. j. w P., G. sp. z o.o sp. k. w P., M. sp. z o.o. sp. k. w P. oraz N. sp. j. w P. na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego solidarnie na rzecz P. sp. j. w P., G. sp. z o.o sp. k. w P., M. sp. z o.o. sp. k. w P. oraz N. sp. j. w P. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 20/17, po rozpoznaniu skargi P. Sp. j. w P., G. Sp. z o.o. Sp. k. w P., M. Sp. z o.o. Sp. k. w P. oraz N. Sp j. w P. (dalej: skarżący) na bezczynność i przewlekłość Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej, 1/ stwierdził przewlekłość prowadzonego postępowania; 2/ stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ odrzucił skargę na bezczynność; 4/ zasądził solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

4 Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. ww. skarżący wystąpili do Komisji Nadzoru Finansowego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej. Komisja Nadzoru Finansowego w dniu [...] listopada 2015 r. wydała decyzję w sprawie, co w ocenie skarżących naruszało zasady postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadę praworządności, szybkości postępowania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

5 Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Komisji Nadzoru Finansowego.

6 Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 98/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 1/ odrzucił skargę na bezczynność; 2/ stwierdził przewlekłość prowadzonego postępowania oraz 3/ stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

7 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej punktu 3 odnośnie stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

8 Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4472/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznając za uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.).

9 Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie orzekając w sprawie, 1/ stwierdził przewlekłość prowadzonego postępowania; 2/ stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ odrzucił skargę na bezczynność; 4/ zasądził solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. WSA wskazał, że w dacie wyrokowania była już wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia [...] stycznia 2014 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej.

10 Sąd podniósł, że przedmiotem skargi i wyroku była instytucja bezczynności, jaka miała miejsce w okresie od daty wpłynięcia powyższego wniosku, do daty wydania decyzji tę sprawę kończącej, czyli [...] listopada 2015 r. Wobec powyższego WSA stwierdził, że obecnie wniesiona sprawa w zakresie, w jakim skarżący domagają się stwierdzenia bezczynności KNF, jest sprawą, która została już prawomocnie osądzona i zachodzi ujemna przesłanka ponownego merytorycznego orzekania w tej samej sprawie (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), uzasadniająca odrzucenie skargi na bezczynność.

11 Jednocześnie za uzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące przewlekłości prowadzonego przez KNF postępowania. W przeciwieństwie do bezczynności, przewlekłość polega bowiem na możliwości przypisania organowi niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, czyli po prostu zbędnych, niezmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, wówczas gdy organ podejmuje co prawda czynności w sprawie, ale czyni to pozornie, w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania. Zdaniem sądu, z taką właśnie sytuacją mamy bez wątpienia do czynienia w niniejszej sprawie, co prowadziło do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną.

12 Sąd podkreślił, że ocena, czy zachodzi przypadek rażący powinna być dokonana w świetle zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Ponownie orzekając Sąd doszedł do przekonania, że w świetle wyżej opisanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, iż bez wątpienia przy tak nieterminowym i przewlekłym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, oczywiście oprócz ewidentnego naruszenia przepisów art. 37 § 1 k.p.a., naruszono zdecydowaną większość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Nieprzestrzeganie bowiem przez Komisję Nadzoru Finansowego maksymalnych terminów ustawowych wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a., niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się w rozsądnym terminie, przeprowadzanie przez Komisję czynności pozbawionych dla sprawy znaczenia, czyli zbędnych, niezmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, wykonywanie czynności pozornych, w znacznych odstępach czasu, przedłużanie przez organ zakończenia postępowania i nieustanne wyznaczanie nowych terminów zakończenia sprawy bez konkretnego podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania, co prowadzi przecież do bardzo znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną, a tym samym nieuzasadnione uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, świadczy właśnie nie tylko o oczywistym nieterminowym rozpatrzeniu sprawy, ale przede wszystkim o przewlekłości postępowania Komisji w sprawie.

13 Ponadto Sąd stwierdził, że fakt pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie wycofanie się przez organ z takiego zakończenia sprawy, skutkowało zarówno bezczynnością, jak i przewlekłością postępowania administracyjnego. Z pewnością nie było to działanie ani racjonalne, ani celowe. Długie przerwy między podejmowanymi działaniami organu oraz kilkukrotne wyznaczanie terminów zakończenia sprawy, co do zasady przez organ niedotrzymywane, również nie mogą być zakwalifikowane jako celowe czynności, zmierzające wprost do załatwienia sprawy w formie decyzji.

14 W ocenie WSA, bez znaczenia dla oceny przewlekłości miała podnoszona przez organ okoliczność, że sprawa była bardzo skomplikowana. Zauważyć należy, że sprawy dotyczące wniosków o wydanie zezwoleń na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z natury rzeczy mają charakter szczególnie skomplikowanych. Dotyczą one w istocie dopuszczenia nowego podmiotu do oferowania usług ubezpieczeniowych, którego to podmiotu bezpieczeństwo i wiarygodność finansowa jest gwarantowane przez państwo, wykonujące w tym zakresie swoje zadania poprzez Komisję. Wydanie zezwolenia musi być poprzedzone szczegółową analizą przymiotów założycieli zakładu ubezpieczeń, jak również planów co do funkcjonowania nowego podmiotu i jego organizacji. Stopnia skomplikowania takich spraw dowodzi bardzo szeroki katalog dokumentów, jakie należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia, jak również obszerność i stopień skomplikowania treści zawartych w tych dokumentach. Okoliczność ta powoduje, że w praktyce w dokumentach takich częste są błędy oraz nieścisłości. W celu ich wyeliminowania, działając w myśl zasady budowania zaufania strony postępowania do organu nadzoru, podejmowane są przez organ nadzoru działania zmierzające do pozyskania od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień oraz umożliwienia mu skorygowania popełnionych błędów. W konsekwencji sprawy omawianego rodzaju nie mogą być z obiektywnych przyczyn załatwiane w standardowych terminach wyznaczonych przepisami procedury administracyjnej. Nie uzasadnia to jednak nadmiernego przedłużania prowadzonego postępowania.

15 Sąd wskazał, że wydanie przez organ, którego przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi, nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowił w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r., że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia - dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, dotyczące ustalenia tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczące wymierzenia organowi grzywny.

16 W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie (tutaj wydanie przez KNF decyzji), Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, a więc, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważyć czy istnieją podstawy do orzeczenia grzywny. Zdaniem WSA, stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. W związku z tym rozstrzyganie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. powinno uwzględniać między innymi czy organ skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

17 W ocenie Sądu, do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego miała charakter rażący upoważniało:

18 1. sam upływ czasu między złożeniem wniosku ([...] stycznia 2014 r.), a wydaniem decyzji ([...] listopad 2015 r.);

19 2. znaczne okresy przerw między kolejnymi czynnościami organu, które skłaniają do stwierdzenia, że przynajmniej przez część tego czasu organ pozostawał bezczynny np. pierwsze wezwanie do usunięcia braków formalnych organ skierował do strony [...] lutego 2014 r. po upływie ponad miesiąca od daty wniesienia wniosku w sprawie;

20 3. trzykrotne wyznaczanie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy, terminy te były odległe – 6, 4 i 3 miesiące, a żaden z nich nie został przez Komisję Nadzoru Finansowego dotrzymany;

21 4. po wydaniu postanowienia z [...] stycznia 2015 r. organ kolejną czynność podjął dopiero [...] marca 2015 r.

22 Reasumując Sąd stwierdził, że taki sposób procedowania organu stał w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zaś o rażącym charakterze zarówno bezczynności jak i przewlekłości organu w przedmiotowej sprawie świadczy pozostawienie wniosku bez rozpoznania pismem z [...] kwietnia 2015 r. Sam organ w toku dalszego postępowania i odpowiednio w odpowiedzi na skargę uznał tę czynność za błędną i nie wywołującą skutków prawnych. Niemniej czynność ta mogła również doprowadzić do nieprawidłowego zakończenia postępowania w sprawie i w sposób oczywisty rażąco naruszała prawa strony do załatwienia sprawy w sposób zgodny z normami prawa (art. 7 k.p.a.), co zdaniem Sądu powoduje konieczność stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez KNF miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

23 Sąd I instancji doszedł natomiast do przekonania, że wymierzanie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. było w niniejszej sprawie niecelowe, bowiem skarżący nie wnosili o wymierzenie grzywny.

24 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja Nadzoru Finansowego, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie jego punktu 1 i 2, na mocy którego stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania w sprawie administracyjnej z wniosku, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

25 Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

26 a) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które nie spełnia wymaganych standardów z tego względu, że jest niepełne, nielogiczne, skrótowe, wewnętrznie niespójne i pobieżne, dotknięte błędami w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz dokonanej subsumcji prawnej. W następstwie wzmiankowanych uchybień wyrok WSA nie poddaje się kontroli kasacyjnej co do rozumowania logicznego i jurydycznego, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku daje podstawę do stwierdzenia, że WSA nie rozważył dostatecznie prawnych okoliczności sprawy, a przez to nie wykonał zgodnie z regułami sztuki kontroli prawidłowości postępowania organu nadzoru;

27 b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie znaczenia instytucji przewlekłości oraz przyjęcie, że w postępowaniu Komisji w sprawie administracyjnej z wniosku Z. miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ nadzoru;

28 c) z ostrożności procesowej - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w postępowaniu Komisji w sprawie administracyjnej z wniosku Z. miała miejsce przewlekłość postępowania, którą charakteryzowało rażące naruszenie prawa.

29 Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

30 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

33 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

34 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

35 Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

36 Węzłowe zarzuty skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. zmierzają w do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ administracji publicznej, prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała charakter rażący.

37 Należy w tej sytuacji wskazać, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (wyrok NSA z 26 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2312/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

38 Wbrew stanowisku kasatora taka właśnie sytuacja zachodziła w okolicznościach niniejszej sprawy, a zatem skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną bowiem Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.

39 Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że za takim stanowiskiem przemawia już sam upływ czasu między złożeniem wniosku w dniu [...] stycznia 2014 r., a wydaniem decyzji dnia 1[...] listopada 2015 r.

40 Trafnie również uznano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że znaczne okresy przerw między kolejnymi czynnościami organu, pozwalają przyjąć, że przynajmniej część czynności organ podejmował z nieusprawiedliwioną zwłoką np. pierwsze wezwanie do usunięcia braków formalnych organ skierował do strony dnia [...] lutego 2014 r. po upływie ponad miesiąca od daty wniesienia wniosku w sprawie. Sąd słusznie podkreślił w tym kontekście, że organ trzykrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, terminy te były odległe – 6, 4 i 3 miesiące, żaden z tych terminów nie został przez Komisję Nadzoru Finansowego dotrzymany, a po wydaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. organ kolejną czynność podjął dopiero dnia [...] marca 2015 r.

41 W tym przypadku nie ma wątpliwości, że wystąpił stan "przewlekłości, ponieważ postępowanie prowadzone było dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu ponowne podkreślić, że przewlekłość obejmuje także przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.). Sąd rozpatrujący skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania prawidłowo rozważył w tym kontekście, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie, uznając, że naruszono zasadę szybkości postępowania.

42 Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

43 Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zasadnie przyjął, że o rażącym charakterze zarówno bezczynności jak i przewlekłości Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiotowej sprawie świadczy pozostawienie wniosku bez rozpoznania pismem z [...] kwietnia 2015 r. Nie zmienia tej oceny fakt, że następnie organ w toku dalszego postępowania i w odpowiedzi na skargę uznał tę czynność za błędną i niewywołującą skutków prawnych, bo (jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia) czynność ta mogła również doprowadzić do nieprawidłowego zakończenia postępowania w sprawie i w sposób oczywisty rażąco naruszała prawa strony do załatwienia sprawy w sposób zgodny z normami prawa (art. 7 k.p.a.).

44 W tym kontekście należy wyjaśnić, że o rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (czy zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według NSA z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

45 Nie doszło także do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.

46 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał prawidłowo konkretne przyczyny uznania ze doszło do przewlekłości postępowania oraz uznania tej przewlekłości za rażącą. Dodatkowo ocenił konkretne działania organu w sposób wystarczająco szczegółowy, odnosząc je do okoliczności sprawy. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

47 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

48 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących należny jest za terminowe złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarżącym za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego reprezentującego spółki już na etapie postępowania toczącego się przed Sądem I instancji zasądzono koszty w wysokości 50% stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 240 zł.