Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., II GSK 3637/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., II GSK 3637/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 503/15 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w Gdańsku na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Izby Notarialnej w Gdańsku na rzecz Ministra Sprawiedliwości 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 503/15, oddalił skargę Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy :

4 W dniu [...] kwietnia 2014 r. M. C. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.

5 Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Sprawiedliwości powołał wnioskodawczynię na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G.

6 Izba Notarialna w G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o odmowę powołania M. C. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.) przez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego w zakresie ustalenia siedziby kancelarii notarialnej w G. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

7 Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja I instancji została wydana po dokonaniu wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego, w którego ramach Izba nie składała oświadczeń ani wniosków dowodowych. Minister Sprawiedliwości podkreślił także, że odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Organ podkreślił, że wydając decyzję o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej nie jest związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega swobodnej ocenie organu na równi z pozostałymi dowodami. Minister zaznaczył przy tym, że powołanie notariusza następuje po uzyskaniu opinii izby notarialnej, a nie jej zgody. W zakresie umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej organ jest związany treścią skierowanego do niego wniosku.

8 Minister Sprawiedliwości podkreślił, że organ może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które wiąże się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko w przypadku, gdy dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Spełnianie powyższych przesłanek skutkuje zaś brakiem podstaw do odmówienia powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

9 Organ stwierdził, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w G. działały 70.692 podmioty gospodarcze, w tym 10.721 spółek handlowych, przy czym zauważalny był wzrost ilości tych podmiotów, co zdaniem Ministra Sprawiedliwości skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i prawnego oraz zwiększonym zapotrzebowaniem na usługi notarialne. Zdaniem organu wyznaczenie w G. kolejnej kancelarii notarialnej przyczyni się do zwiększenia dostępności usług notarialnych, co leży w interesie społecznym. Minister nie podzielił stanowiska Izby, zgodnie z którym uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. skutkować będzie utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie dotychczas zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone. Organ wskazał także, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości czy zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Brak planu siedzib kancelarii notarialnych nie stoi na przeszkodzie wyznaczaniu siedzib kancelarii notarialnych i nie ma obowiązku sporządzania tego dokumentu.

10 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Izba Notarialna w G., domagając się jej uchylenia w całości.

11 W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

12 Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

13 Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i wydanie decyzji z pominięciem wskazania strony jako adresata decyzji. WSA zwrócił uwagę na sprzeczność tych zarzutów (jeżeli organ skierował decyzję do podmiotu niebędącego stroną, to pominął w niej stronę). W ocenie Sądu, organ prawidłowo wskazał strony postępowania, zaznaczając, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodził od Izby. Decyzję doręczono natomiast pełnomocnikowi skarżącej - r.pr. M. C., zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Okoliczność, że wskazany radca prawny jest pełnomocnikiem skarżącej, nie była sporna, zatem adnotacja w końcowej części decyzji, komu zostaje ona doręczona za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie może oznaczać, że została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

14 W odniesieniu do pozostałych zarzutów, Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.o.n.), zgodnie z którym notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 p.o.n. WSA podniósł, że poza sporem w rozpoznawanej sprawie było, iż M. C. spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 p.o.n., zaś jej wniosek spełniał wymogi z art. 13 tej ustawy.

15 WSA podkreślił, iż skarżąca Izba Notarialna kwestionowała w zasadzie jedynie wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G., uwzględniające złożony wniosek, nie zaś stanowisko skarżącej, zaprezentowane już w opinii Rady Izby i podtrzymywane przez skarżącą.

16 Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że art. 10 § 3 p.o.n. pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza sytuacji, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę.

17 Ponadto WSA nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania i oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Izby Notarialnej w G. opiniującej wniosek M. C. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.. Zdaniem Sądu, Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także przekonywująco uzasadnił. WSA wskazał, że okoliczność, iż Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, nie stanowi naruszenia powołanych przepisów k.p.a., szczególnie że Izba nie podała przepisów i dowodów, które przemawiałyby za jej stanowiskiem.

18 Sąd zauważył, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie były przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Stwierdził, że podstawą ograniczania liczby kancelarii notarialnych nie mógł być przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 kwietnia 1991 r. w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego, gdyż przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Sąd zauważył, że takim przepisem nie jest także art. 10 § 1 p.o.n., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii i tryb postępowania. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości.

19 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Izba Notarialna w G., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

20 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

21 1. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

22 a) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z mającymi wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania tj.:

23 - art. 28 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,

24 - art. 28 zw. z art. art.107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako adresata strony postępowania, tj. Izby Notarialnej w G., co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

25 b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów Skarżącej podniesionych w skardze do WSA, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

26 2. przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

27 - art. 10 § 1 p.o.n. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188), poprzez uznanie, iż kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

28 Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

31 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

32 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

33 Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

34 W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

35 Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

36 W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie kasatora, miało postać kwalifikowaną, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu zarzutów kasacyjnych uznał je za niezasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych zacząć wypada od zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej jako naruszenie przez Sąd administracyjny art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów Skarżącej podniesionych w skardze do WSA, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

37 Nie można podzielić także zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z mającymi wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania, tj.: art. 28 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 zw. z art.107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako adresata strony postępowania, tj. Izby Notarialnej w G., co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Po pierwsze zauważyć należy, iż z przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja ta rozstrzyga sprawę innego podmiotu niż strona postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (podobnie wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2526/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie rację ma Sąd I instancji w tej sprawie podkreślając, iż: "organ wskazał prawidłowo strony postępowania, zaznaczając, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodził od Izby, co następnie powtórzył w uzasadnieniu decyzji. Natomiast decyzję doręczył r. pr. M. C. – pełnomocnikowi skarżącej, co zostało dokonane zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Okoliczność, że r. pr. M. C. jest pełnomocnikiem skarżącej, nie była sporna, zatem adnotacja w końcowej części decyzji, komu zostaje doręczona za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie może oznaczać, że została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie" (zob. uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA).

38 Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego niezasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 § 1 p.o.n. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego poprzez uznanie, iż kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 p.o.n., który stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 p.o.n. W niniejszej sprawie nie było sporne, że [...] spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 p.o.n.: posiada obywatelstwo polskie (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożyła egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5), ukończyła 26 lat (pkt 7). Ponadto jej wniosek spełniał wymogi z art. 13 p.o.n., gdyż zawierał dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej oraz wskazywał lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Rację ma Sąd I instancji, stwierdzając, iż Minister prawidłowo uznał, powołując się na stanowisko judykatury, że przepis art. 10 § 3 p.o.n. pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Ustawodawca nie dopuszcza sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy – Prawo o notariacie - aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę, podkreślając nadto, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 p.o.n.

39 Zasadnie także Sąd I instancji uznał, ze: "Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest art. 10 § 1 p.o.n., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii i tryb postępowania. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 491/12)."

40 W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu, pomieszczonego w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 3 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że WSA dokonał niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Wskazany przepis mógłby być zatem zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

41 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a.