Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2016 r., II GSK 2939/14

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2016 r., II GSK 2939/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3133/13 w przedmiocie ukarania organu grzywną za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 779/11 postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3133/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi M. W. w przedmiocie wymierzenia grzywny Głównemu Geodecie Kraju w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wymierzył Głównemu Geodecie Kraju grzywnę w wysokości 6383 zł za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 779/11 oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 779/11 uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia M. W. kary nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 6 września 2011 r., zaś odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do Głównego Geodety Kraju w dniu 30 września 2011 r.

4 Organ, realizując wskazania zawarte w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. o przeprowadzenie kontroli doraźnej dotyczącej sporządzenia pracy geodezyjnej.

5 Następnie pismem z dnia 7 października 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 10 października 2013 r. skarżąca wezwała Głównego Geodetę Kraju do wykonania wyroku oraz do niezwłocznego załatwienia sprawy z uwagi na przewlekłość prowadzonego postępowania. Skarżąca podała w uzasadnieniu, że kilkunastokrotnie była zawiadamiana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a w ostatnim piśmie termin ten był wyznaczony na dzień 15 września 2013 r.

6 Następnie M. W. pismem z dnia 8 października 2013 r., za pośrednictwem Głównego Geodety Kraju, które wpłynęło do organu w dniu 10 października 2013 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. o wymierzenie Głównemu Geodecie Kraju grzywny z tytułu niewykonania wyroku Sądu z dnia 30 czerwca 2011 r.

7 W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że informował na bieżąco skarżącą o czynnościach podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., czym zakończył postępowanie administracyjne w sprawie.

8 Wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wymierzył organowi grzywnę za niewykonanie wyroku.

9 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że skarżąca, wzywając Głównego Geodetę Kraju w dniu 10 października 2013 r. (data wpływu żądania strony do organu) do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 779/11, otworzyła drogę do wniesienia skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a.

10 Na dzień wniesienia skargi, tj. 10 października 2013 r. wyrok WSA w W. nie był wykonany, bowiem decyzja kończąca postępowanie administracyjne została wydana w dniu [...] listopada 2013 r. Zakończenie postępowania administracyjnego nastąpiło zatem prawie dwa miesiące po upływie terminu wyznaczonego przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a. (tj. 15 września 2013 r.), a także blisko miesiąc po złożeniu skargi o wymierzenie organowi grzywny.

11 Sąd I instancji zauważył, że organ, co najmniej od 6 czerwca 2013 r. dysponował pełnymi aktami sprawy umożliwiającymi rozstrzygnięcie sprawy (co wynika z pisma [...] WINGiK z dnia [...] czerwca 2013 r.). Pomimo że po dniu 6 czerwca 2013 r. nie prowadzono żadnych czynności w sprawie, dopiero 15 lipca 2013 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami. Wyznaczając stronie w tym piśmie 14-dniowy termin do zapoznania się z aktami, który upłynął w dniu 5 sierpnia 2013 r., organ jednocześnie wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do 15 września 2013 r. Strona nie skorzystała z prawa zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a materiał ten aż do wydania decyzji w dniu [...] listopada 2013 r. nie został w żaden sposób uzupełniony.

12 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, a dopiero po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Zdaniem Sądu, bezczynność Głównego Geodety Kraju nie była wynikiem okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Organ, będąc zobowiązany do zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w W. z dnia 30 czerwca 2011 r., musiał podjąć określone czynności faktyczne, jednak pomimo zgromadzenia całości materiału dowodowego nadal, bez powodu, nie wydawał decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

13 Odnosząc się z kolei do kwestii uzyskania przez organ materiału dowodowego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W., Sąd I instancji zauważył, że dopiero pod koniec listopada 2011 r. a zatem blisko trzy miesiące od wysłania zlecenia o przeprowadzenie kontroli doraźnej Główny Geodeta Kraju zainteresował się, czy zostały podjęte stosowne czynności. Następnie, po wysłaniu pisma z dnia [...] marca 2012 r. o wynik przedmiotowej kontroli (kontrola miała odbyć się w terminie [...] lutego 2012 r.) organ wyczekiwał na odpowiedź aż do 7 maja 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji, Główny Geodeta Kraju oczekiwał biernie na uzyskanie stosownych informacji.

14 Główny Geodeta Kraju zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3133/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., względnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez obniżenie grzywny wymierzonej zaskarżonym wyrokiem, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania

15 Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

16 - art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie a w konsekwencji wymierzenie Głównemu Geodecie Kraju grzywny za niewykonanie wyroku, podczas gdy niewykonanie takie nie miało miejsca;

17 - art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), poprzez jego zastosowanie w sprawie a w konsekwencji wymierzenie Głównemu Geodecie Kraju grzywny na skutek skargi podlegającej odrzuceniu;

18 - art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie skutkujące wymierzeniem Głównemu Geodecie Kraju grzywny w kwocie niewspółmiernie wysokiej do wagi naruszeń przepisów o postępowaniu, jakie miały miejsce w postępowaniu prowadzonym przez organ po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 30 czerwca 2011 r.

19 Ponadto organ postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania:

20 - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie a w konsekwencji rozpoznanie skargi podczas, gdy podlegała ona odrzuceniu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

21 - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. i w zw. art. 37 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie a w konsekwencji rozpoznanie skargi podczas, gdy podlegała ona odrzuceniu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

22 - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie - poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia - poprzez brak powiązania pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku; uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia;

23 - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie - poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia - poprzez brak wskazania przyczyn, które legły u podstaw wymierzenia grzywny w konkretnej wysokości;

24 - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu błędnie ustalonego stanu faktycznego - przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 30 czerwca 2011 r. podczas, gdy niewykonanie takie nie miało miejsca;

25 - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu błędnie ustalonego stanu faktycznego - przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 30 czerwca 2011 r. podczas, gdy bezczynność ani przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca.

26 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że instytucja wezwania, o którym mowa w art. 154 p.p.s.a., ma służyć temu, aby organ administracji wykonał wyrok lub załatwił sprawę bez konieczności angażowania sądu administracyjnego. Wezwanie i jego uprzedniość względem wniesienia skargi implicite zakłada czas na rekcję organu na to wezwanie - czas niezbędny do podjęcia przez organ czynności w sprawie. Nie można mówić o spełnieniu wymogu uprzedniości wezwania, jeżeli organ nie miał możliwości zastosowania się do wezwania, jeżeli pomiędzy wezwaniem a złożeniem skargi nie upłynął czas, w którym organ mógł faktycznie zastosować się do wezwania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarga, datowana 8 października 2013 r., została wniesiona 10 października 2014 r. (data wpływu do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii). W tym samym dniu - 10 października 2013 r. - do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wpłynęło pismo, datowane 7 października 2013 r., wzywające Głównego Geodetę Kraju do wykonania wyroku oraz do niezwłocznego załatwienia sprawy z uwagi na przewlekłość postępowania.

27 Ponadto w ocenie organu, skargę na podstawie art. 154 p.p.s.a. strona mogła wnieść dopiero po skorzystaniu z wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 k.p.a. Organ podniósł, że brak jest uzasadnionych przyczyn natury systemowej, aby do skargi opartej na regulacji art. 154 p.p.s.a. nie stosować ogólnego warunku dopuszczalności skargi, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

28 Z powyższych przyczyn, zdaniem organu, skarga była niedopuszczalna i winna ulec odrzuceniu.

29 Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

31 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

32 Należy przede wszystkim rozpatrzeć zarzuty najdalej idące – niedopuszczalności skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. prowadzącej do jej odrzucenia, ze względu na to, że skarga została wniesiona z niedopełnieniem przewidzianego w tym przepisie wymagania uprzedniego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku.

33 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są uzasadnione. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. nie wypowiada się co do czasu, jaki powinien dzielić wezwanie do załatwienia sprawy przez organ po wydaniu przez sąd wyroku uchylającego jego decyzję i wniesienie skargi o wymierzenie grzywny w powodu niezałatwienia tej sprawy. Wymagania dotyczące relacji czasowych pomiędzy tymi dwoma czynnościami procesowymi wynikają jednak z istoty i z treści tego wezwania. Ustawodawca określa tę czynność jako wezwanie do wykonania wyroku lub do załatwienia sprawy, nie zaś np. jako uprzedzenie albo informację o zamiarze wniesienia skargi o wymierzenie grzywny z tego tytułu. Aby więc wezwanie mogło wypełnić funkcję określoną w jego nazwie, musi wyprzedzać w czasie wniesienie skargi, dając organowi możliwość odniesienia się do wezwania.

34 Celem regulacji zawartej w art. 154 § 1 – 6 p.p.s.a. jest niewątpliwie przymuszenie organu do wykonania wyroku (załatwienia sprawy). Służy temu zarówno wezwanie jak i grzywna wymierzona przez sąd. Ustawodawca przewidując uprzednie wezwanie do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy miał na uwadze dążenie do tego celu wpierw drogą pozasądową, dyscyplinowania organu przez stronę, później dopiero za pomocą grzywny wymierzonej przez sąd. Interpretacja art. 154 § 1 p.p.s.a. dopuszczająca możliwość wniesienia skargi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku lub niezałatwienie sprawy w każdym czasie po wezwaniu, o którym mowa w tym przepisie, w tym niezwłocznie po wezwaniu albo wraz z wezwaniem, pozbawia to wezwanie przypisanej mu funkcji. Czyni tę czynność formalnością nie mającą istotnego merytorycznego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela zatem pogląd wyrażony w wyroku NSA z 3 grudnia 2014 r., II OSK 1292/14, że owo wezwanie jest związane ze zobowiązaniem organu do zastosowania się do wyroku przed interwencją sądu.

35 W rozpatrywanej sprawie wezwanie do wykonania wyroku i skargę o wymierzenie grzywny strona skierowała drogą pocztową: wezwanie nadała 7 października 2013r., a skargę 8 października tegoż roku. Oba te pisma zostały doręczone organowi w tym samym terminie - 10 października 2013r. W tej sytuacji nie można przyjąć, że zostało spełnione wymaganie uprzedniości wezwania w stosunku do skargi, w sposób pozwalający wezwaniu na zrealizowanie funkcji przypisanej mu przez ustawodawcę.

36 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty dotyczące niedopuszczalności skargi o wymierzenie grzywny za uzasadnione. Mając to na uwadze, Sąd odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

37 Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.