Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GSK 2322/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GSK 2322/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 156/23 w sprawie ze skargi L. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie podjęcia postępowania o stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt. I SAB/Wa 156/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. K. (skarżący) na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie podjęcia postępowania o stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

4 Pismem z 2 czerwca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez F.P.H.P. Sp. z o.o. we W., zarzucając organowi naruszenie art. 100 w związku z art. 86 ust. 2-4 i art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (u.o.k.k.). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania celem zbadania zgłoszonych przez skarżącego naruszeń oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ dwukrotnie, pismami z 29 września 2022 r. i 2 marca 2023 r., odmówił podjęcia działań w sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że zagadnienie nie ma charakteru konsumenckiego. W ocenie skarżącego stanowisko organu jest błędne zarówno merytorycznie, jak i formalnie. Skarżący przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska.

5 W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, podał, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji informacja Prezesa Urzędu o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 100 ust. 1 u.o.k.k. nie stanowi tzw. innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA w Warszawie – biorąc pod uwagę określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. – katalog spraw należących do kognicji sądów administracyjnych uznał, że bezczynność Prezesa UOKiK w zakresie rozpatrzenia złożonego zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, nie jest sprawą, która podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sąd Wojewódzki wskazał, że ocena charakteru prawnego informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1035/11 oraz postanowieniu z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1912/12. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ww. zawiadomienie jest jedynie środkiem o charakterze sygnalizacyjnym, niewiążącym Prezesa UOKiK, który dysponuje pełną uznaniowością w zakresie wszczynania postępowań. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że złożona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

7 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

8 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

9 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

10 a) art. 58 § 1 pkt 1) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tj. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia przez Sąd, że Prezes UOKiK nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z zawiadomienia skarżącego i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego;

11 b) art. 47 ust.1 w związku z art. 49 ust. 1 uraz art. 47 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że Prezes UOKiK ma pełną dowolność w podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania o naruszenie zbiorowych praw konsumentów a zawiadomienie z art. 86 ust. 4 w związku z art. 100 u.o.k.i.k. wyczerpuje obowiązki Prezesa UOKiK w zakresie objętym zawiadomieniem.

12 Organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

14 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu.

15 Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą podstawy, o których mowa w art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 p.p.s.a.

16 W przedmiotowej sprawie, wobec niestwierdzenia podstaw do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył proces czynności rozpoznawczych do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

17 Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że o ile nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni przepisów art. 47 ust.1 w zw. z art. 49 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (u.o.k.k.) przez uznanie, że "Prezes UOKiK ma pełną dowolność w podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania o naruszenie zbiorowych praw konsumentów, a zawiadomienie z art. 86 ust. 4 w związku z art. 100 u.o.k.i.k. wyczerpuje obowiązki" tego organu w zakresie objętym zawiadomieniem, o tyle nie można odmówić racji twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, że kontrolowany Sąd Wojewódzki wadliwe zastosował art. 58 § 1 pkt 1) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że "Prezes UOKiK nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z zawiadomienia" skarżącego.

18 Strona skarżąca nie dostrzegła wprawdzie, że przedmiotem oceny prawnej w zaskarżonym postanowieniu było zagadnienie dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, natomiast Sąd Wojewódzki nie wypowiadał się na temat tego, czy i w jakim zakresie skarżony organ dysponuje swobodą kwalifikacji stanu faktycznego przedstawionego w zawiadomieniu dotyczącym podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 100 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 2-3 u.o.k.k.). Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zamieszczono twierdzenie, że organ w zakresie rozstrzygania o wszczęciu postępowania oraz sposobie rozpatrzenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 100 ust. 1 u.o.k.k., dysponuje "pełną uznaniowością", to jednak pogląd ten należy rozumieć jako pewien skrót myślowy. Jest bowiem oczywiste, że Prezes UOKiK w zakresie oceny i sposobu rozpatrzenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 100 ust. 1 u.o.k.k., pozostaje związany normami celowymi i zadaniowymi określonymi w ustawie. Nie można zatem twierdzić, że skarżony organ może w tym zakresie działać dowolnie. Nadzór nad sposobem wykonywania zadań publicznych w tym przedmiocie nie należy jednak do sądu administracyjnego, lecz właściwego organu nadzorczego, którym jest Prezes Rady Ministrów (zob. art. 29 ust. 1 zd. 2 u.o.k.k.).

19 W związku ze złożoną skargą sąd administracyjny był natomiast zobowiązany do odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność złożonego środka zaskarżenia, co wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaniechanie Prezesa UOKiK w zakresie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 49 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2 u.o.k.k.) w związku z pismem skarżącego z dnia 31 sierpnia 2022 r., stanowiącym zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 100 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 2-3 u.o.k.k.), mieści się w zakresie przedmiotowym drogi sądowoadministracyjnej.

20 Sąd Wojewódzki, nawiązując do orzeczeń NSA wydawanych w analogicznych stanach faktycznych, doszedł do przekonania, że przekazane skarżącemu pisma organu z dnia 29 września 2022 r. oraz z dnia 2 marca 2023 r. informującego o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.o.k.k.), nie stanowią zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tego względu – wobec uznania, że brak jest możliwości kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia także w świetle innych zaskarżalnych form zachowań kompetencyjnych, o których mowa w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. – postanowił o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

21 Powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest jednak błędne. Nie budzi wątpliwości ocena prawna w przedmiocie kwalifikacji informacji, o której mowa w art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.o.k.k. jako niezaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności skarżonego organu, jednak kontrolowany Sąd nie dostrzegł, że strona skarżąca zakwestionowała sz lecz bezczynność w zakresie wydania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

22 Uwzględniając treść art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w przedmiotowej sprawie należało stwierdzić, że o ile postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 101 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.k.k.) nie należy do żadnej z kategorii postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego (nie jest to bowiem postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty), o tyle rozstrzygnięcie odmowne w tym zakresie podlega już zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 u.o.k.k., gdy żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a na postanowienie to służy zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W związku z powyższym bezczynność organu w zakresie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na zaskarżalność tego rodzaju postanowienia w drodze zażalenia może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

23 Odrębnym zagadnieniem jest natomiast relacja informacji, o której mowa w art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.o.k.k., do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Normatywnie ukształtowanie instytucji informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.o.k.k.) wskazuje, że instytucja ta jest zbliżona charakterem do skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a. Jest to zatem czynność informacyjna skarżonego organu, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wyraźnie domagała się jednak kontroli legalności zaniechania Prezesa UOKiK w zakresie wydania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, co oczywiście wpływa na zakres ochrony procesowej związany z koniecznością zastosowania formy postanowienia, bez względu na to, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.k.k. postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów jest wszczynane tylko z urzędu, a stroną tego postępowania jest ten tylko, wobec kogo zostało wszczęte postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 101 ust. 1 u.o.k.k. jako lex specialis względem art. 28 k.p.a.).

24 Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanego wyżej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 173 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

25 Naczelny Sąd Administracyjny przypomina jednocześnie pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie, że zgodnie z uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23, przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.