Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., II GSK 218/14

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., II GSK 218/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 854/11 w sprawie ze skargi A. U. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić A. U. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę A. B. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

4 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

5 w dniu [...] kwietnia 2011 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w S. przeprowadzili kontrolę w zakresie urządzania gier hazardowych w lokalu "R." K. J. w G., przedmiotem której były dwa automaty internetowe tzw. kioski internetowe. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący w oparciu o art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672, dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej lub u.s.d.g.).wniósł sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania powyższych czynności kontrolnych, podnosząc, że nie został powiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli, mimo, że zawarł umowę z podmiotem kontrolowanym na podnajem powierzchni lokalu w celu ustawienia na niej "kiosków internetowych".

6 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego

7 w S. powołując się na art. 61a § 1, art. 123 § 1 i § 2, art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U.

8 z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzeciwu stwierdzając, że jego wniesienie było niedopuszczalne, gdyż skarżący nie był podmiotem kontrolowanym. Dyrektor Izby Celnej w S. postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., wydanym na skutek wniesienia przez A. B. zażalenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

9 Oddalając skargę na to postanowienie Sąd I instancji za zgodne z prawem uznał stanowisko, że skoro skarżący nie był kontrolowanym podmiotem, to nie służyło mu wskazane w art. 84c u.s.d.g. prawo wniesienia sprzeciwu i tym samym wszczęcia wynikającego z wniesienia takiego sprzeciwu postępowania. Skoro jednak skarżący sprzeciw taki złożył, organ celny zasadnie uznał go za wskazane w art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania na żądanie strony i zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że żądanie

10 o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

11 W podstawie prawnej wyroku Sąd I Instancji powołał art. 145 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

12 II

13 Skargą kasacyjną A. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

14 I. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

15 1) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.), poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki,

16 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację faktu braku stosowania dwóch wyżej wymienionych przepisów k.p.a. przez organ II instancji, a w efekcie ich niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w S. nie było przeprowadzone zgodnie z prawem;

17 3) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania przez organ I i II instancji, że urządzenia eksploatowane przez skarżącego mogą być urządzeniami wykazującymi wszystkie lub niektóre cechy automatu o niskich wygranych oraz poprzez faktyczną akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organ niższej instancji, a w efekcie akceptację naruszenia przez organy administracji wyżej wskazanych naczelnych zasad postępowania administracyjnego;

18 II. prawa materialnego:

19 1) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 79b, art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 9, art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 5, art. 80b, art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek oraz faktyczną akceptację braku ich stosowania przez organy administracji I i II instancji;

20 2) art. 79, 79a, 80, 80a, 81 ust. 2, art. 81a, 82 i 83 w zw. z art. 84 ust. 1a u.s.d.g. w zw. z art. 235 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organ I i II instancji i w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, polegającą na przyjęciu, iż skarżący jest podmiotem podlegającym szczególnemu nadzorowi podatkowemu, a w konsekwencji jego uprawnienia wobec prowadzonej przez organ kontroli są ograniczone;

21 3) art. 84c ust. 3 u.s.d.g. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organy I i II instancji i w efekcie jego błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, iż w wypadku usprawiedliwionego braku wiedzy kontrolowanego przedsiębiorcy o przeprowadzonej kontroli, wynikłej wskutek braku informowania go

22 o jej wszczęciu, nie jest możliwe złożenie sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia powzięcia wiadomości o wszczęciu kontroli oraz faktyczną akceptację błędnego stanowiska organu II instancji w tym zakresie;

23 4) art. 84c pkt 12 u.s.d.g. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez akceptację jego niezastosowania przez organy I i II instancji, a w efekcie jego niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, albowiem organ nie rozpatrzył sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia jego wniesienia, co skutkuje uznaniem go za zasadny;

24 5) art. 80 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez akceptację ich błędnej wykładni dokonanej przez organy I i II instancji, a w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, że nie posiada statusu strony, ani statusu kontrolowanego podmiot, gdy kontrola prowadzona jest w części lokalu oddanej temu podmiotowi w najem i wobec urządzenia stanowiącego tego podmiotu własność i przez ten podmiot eksploatowanego, a zamiast niego status kontrolowanego przypisywany jest wynajmującemu temu podmiotowi część lokalu.

25 Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku

26 i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie wydane na skutek wniesienia przez skarżącego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, o którym mowa w przepisach ustawy

29 o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie składu orzekającego powołany

30 w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie ma znaczenia dla przyjęcia, że poddane kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcie stanowi w istocie odmowę rozpatrzenia sprzeciwu, czy też jak wskazuje się

31 w piśmiennictwie quasi sprzeciwu (Dariusz Zalewski – "Sprzeciw na czynności kontrolne w orzecznictwie sądów administracyjnych – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 (34)/2001). Z uzasadnienia postanowień organów wynika wprost, że doszło do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu ("odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzeciwu") wniesionego w oparciu o art. 84 c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

32 Przepis ten stanowi, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia

33 i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Sprzeciw wnoszony jest na piśmie do organu wykonującego kontrolę, w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli (ust. 2 i 3 omawianego przepisu). Wniesienie sprzeciwu powoduje zarówno wstrzymanie czynności kontrolnych, jak

34 i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli (ust. 5 i 6).

35 W myśl natomiast art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

36 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;

37 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

38 Na postanowienie to przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (ust. 10).

39 Skutki uchybienia terminom do rozpoznania sprzeciwu i rozpoznania zażalenia określa odpowiednio ust. 12 i 13 art. 84 c powołanej ustawy. Według pierwszego

40 z przepisów nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 (odstąpienie od czynności kontrolnych). Nierozpatrzenie w terminie zażalenia jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia uznającego słuszność wniesionego zażalenia (art. 84c ust. 13 ustawy

41 o swobodzie działalności gospodarczej).

42 Na tle przytoczonej regulacji prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała daleko idąca rozbieżność, co do właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowana środków wobec postanowień wydanych w postępowaniu kontrolnym. Składy orzekające NSA przyjmowały bowiem, zarówno, że na postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje ( postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1030/10; z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 120/12; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 695/12; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1431/12; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1417/12;, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2259/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2911/12), jak i że na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( postanowienia NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1073/11;

43 z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1808/12; z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 2215/12 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 2335/12).

44 Nadto w szeregu innych spraw Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej rozstrzygnięć wydanych w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu nie kwestionował właściwości sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II FSK 345/10; z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 75/11; z dnia 27 czerwca 2013 r. o sygn. akt: II GSK 2470/11, II GSK 2450/11, II GSK 2451/11, II GSK 2452/11, II GSK 2453/11 oraz II GSK 2449/11, z dnia 4 października 2011 r. o sygn. akt I FSK 1532/2011).

45 W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 84/12 postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., w toku rozpoznania skargi kasacyjnej tego samego skarżącego, który wniósł skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne "czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?".

46 Rozstrzygając to zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwałę (sygn. akt II GPS 3/13), że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy

47 o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

48 Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została

49 w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Jednakże jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Uchwały konkretne posiadają bowiem w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby, albo

50 w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

51 Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA. Tym samym więc nieprzedstawienie przez Sąd orzekający w tej sprawie (który podziela pogląd zaprezentowany w uchwale) zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi siedmiu sędziów oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany poglądem wyrażonym w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 . Powołany już art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

52 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Wskazany w podstawie prawnej postanowienia przepis stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu, albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

53 O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.