Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., II GSK 1715/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., II GSK 1715/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 350/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. nr KOC/7293/Dr/17 w przedmiocie rozpoznania zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. odrzuca skargę, 3. postanawia zwrócić G. Sp. z o.o. w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 350/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. w przedmiocie rozpoznania zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2017 r. G. Sp. z o. o. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na lokalizację/umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym ulicy [...] (w rej. nr [...]), w okresie od dnia 16 stycznia 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r. W dniu 17 stycznia 2017 r. (data wpływu do organu) do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło pismo wnioskodawcy informujące o zakupie w dniu 11 stycznia 2017 r. pawilonu handlowo - usługowego nr [...] o pow. 30 m2 posadowionego przy ul. [...]. Do powyższego pisma dołączyła kopię w/w umowy z dnia 11 stycznia 2017 r. Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich wezwał spółkę do usunięcia braków złożonego w dniu 16.01.2017 r. wniosku w sprawie zajęcia pasie drogowym ulicy [...] poprzez przedłożenie:

4 - notarialnie poświadczonej za zgodność z oryginałem umowy sprzedaży przedmiotowego kiosku handlowego lub faktury kupna,

5 - szczegółowego aktualnego planu sytuacyjnego z precyzyjnie wrysowaną lokalizacją obiektu handlowego wraz z opisanymi wymiarami wszystkich boków obiektu.

6 Jednocześnie, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że powyższe braki należy usunąć w terminie 7 dni od dnia odbioru pisma, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.

7 Pismo zawierające powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej w trybie tzw. doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 k.p.a. Powyższe pismo z dnia 19 stycznia 2017 r. zostało skierowane na adres ul. [...], tj. adres którym posługuje się Spółka.

8 Następnie pismem z dnia 24 lutego 2017 r. skierowanym do ustanowionego w sprawie pełnomocnika spółki, Zarząd Dróg Miejskich poinformował o pozostawieniu wniosku z dnia 15 grudnia 2016 r. bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na nieuzupełnienie braków mimo wezwania skierowanego do spółki.

9 Skarżąca spółka wniosła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta m. st. Warszawy sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. nr [...] w W. w okresie od dnia 16 stycznia 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r.

10 Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 37 § 5 i § 6 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. (j. t. Dz. U. z 2017r., poz. 1257) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2015r., poz. 1659), orzekło na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., że Prezydent m.st. Warszawy nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem G. Sp. z o. o. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. nr [...] w W. Organ podkreślił, że braki, do uzupełnienia których wezwał zarządca drogi nie zostały przez Spółkę uzupełnione w zakreślonym terminie, zasadnie zatem organ pierwszej instancji pozostawił wniosek Spółki bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wskazał też, że wezwanie do uzupełnienia braków zostało skutecznie doręczone wnioskodawcy w trybie doręczenia zastępczego.

11 G. Sp. z o. o. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na to postanowienie zaskarżając je w całości i zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 37 § 6 pkt 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 37 § 2 k.p.c. oraz art. 8 k.p.a.

12 Zaskarżonym wyrokiem z 4 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku było w pełni zasadne, zgodnie bowiem z treścią art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego ustala się opłatę stanowiącą iloczyn metrów kwadratowych zajętego pasa drogowego, stawkę opłaty za zajęcie i liczbę dni – przez które pas drogowy jest zajmowany. Wobec powyższego, bez ustalenia dokładnej lokalizacji kiosku i jego wymiarów nie jest możliwe ustalenie powierzchni pasa drogowego, koniecznej do wyliczenia opłaty za zajęcie, która to oplata stanowi element decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Również kwestia własności przedmiotowego kiosku jest istotna przy ustaleniu adresata decyzji, dlatego też w/w braki były na tyle istotne, że organ mógł w tym przypadku zastosować art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawić wniosek skarżącej bez rozpoznania, o czym powiadomił stronę skarżącą. Sąd dodał też, że wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało doręczone skarżącej w trybie doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 k.p.a.

13 Sąd podkreślił także, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie podlega kontroli Sądu, może być natomiast kontrolowane w ramach skargi na czynność, a taka skarga nie została złożona przez skarżącą.

14 Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że skarżąca już pod rządami zmienionej ustawy kodeks postępowania administracyjnego wniosła do SKO w dniu 5 grudnia 2017 r. zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie przez Prezydenta m.st. Warszawy – w terminie – sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. nr [...], a wniosek z 15 stycznia 2017 r. pozostawiono bez rozpoznania. W związku z powyższym zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. należało uznać za zażalenie złożone zgodnie z nowymi przepisami. Tak więc SKO w sposób prawidłowy uznało, że Prezydent m.st. Warszawy nie dopuścił się bezczynności w niniejszym postępowaniu, gdyż postępowanie z wniosku z dnia 15 stycznia 2017 r. zostało zakończone pozostawieniem wniosku bez rozpoznania ,o czym organ poinformował stronę skarżącą.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie:

16 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowej kontroli działań organów administracji i błędnym uznaniu, że przedmiotem rozważań Sądu nie jest pozostawienie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez rozpoznania, podczas gdy dane postanowienie jest niezaskarżalne i tym samym strona może je kwestionować w drodze skargi na bezczynność organu, co doprowadziło do nierozważenia kluczowych argumentów i skutkowało oddaleniem skargi,

17 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowej kontroli działań organów administracji i błędnym uznaniu, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r. znak ZDM-GPD-H.55481.239.2017.JDZ.2 prawidłowo zastosował wobec strony rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy dokumenty wskazane w ww. wezwaniu nie stanowiły braku formalnego podania strony, organ mógł wszcząć postępowanie i procedować w oparciu o dokumenty złożone przez stronę, co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy, w sytuacji kiedy organ powinien dalej procedować i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, polegające na uznaniu, że SKO nie było kompetentne do oceny merytorycznej zasadności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku,

18 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a., art. 37 § 2 k.p.c. (Dz.U.2016.23 t.j.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. poprzez błędną kontrolę działań administracji i niedostrzeżenie tego, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wszczęcia postępowania w sprawie, a strona w toku postępowania mogłaby ewentualnie uzupełnić dalszą dokumentację,

19 4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik, postępowanie zostało przeprowadzone wbrew zasadzie wzbudzania zaufania obywateli do organów państwowych, albowiem SKO nie dostrzegło nieprawidłowości organu I instancji i pozbawiło strony możliwości rozpoznania jej sprawy, pisma kierowane przez organ I instancji zawierały błędy, co utrudniało skarżącemu zorientowanie się w wymogach, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi.

20 Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 W punkcie wyjścia trzeba podnieść, że jakkolwiek istotnie, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, co znajduje swoje potwierdzenie, w tym fragmencie wypowiedzi normatywnej zawartej w przywołanym przepisie prawa, z którego wynika, że Sąd ten "[...] rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej [...]", to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że niezależnie od powyższego, zakres badania sprawy wyznacza również ta wypowiedź, z której wynika, że Sąd również "[...] bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania", a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.

24 Co więcej – a nie jest to bez znaczenia dla wyniku postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną wniesioną w rozpatrywanej sprawie – kolejny i trzeci już zakres badania sprawy wyznacza przepis art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

25 Podkreślając, że przywołany przepis prawa ma imperatywny oraz w pełni samodzielny (w relacji do powyżej przywołanych) charakter, a w jego świetle Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu ma obowiązek badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, jej wniosków oraz branych z urzędu pod uwagę podstaw nieważności postępowania (por. w tej mierze uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 rudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 40), trzeba stwierdzić, że również w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena, czy skarga nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji.

26 Rezultat tej oceny prowadzi do wniosku, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 189 p.p.s.a., o czym przekonują następujące argumenty.

27 W sprawie nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że Sąd I instancji orzekał w sprawie ze skargi G. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na wydane na podstawie art. 37 § 5 i § 6 k.p.a. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (jako organu wyższego stopnia) w przedmiocie rozpoznania zażalenia (ponaglenia) na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

28 Jeżeli tak, to przypomnienia wymaga, że istota relacji między administracyjnym i sądowoadministracyjnym reżimem ochrony w sprawach na bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyraża się w tym, że wystąpienie na podstawie przywołanego przepisu prawa i w trybie nim określonym z zażaleniem (ponagleniem), stanowi wymóg formalny do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), a wyrażone w rezultacie rozpoznania tego zażalenia (ponaglenia), w formie postanowienia, stanowisko organu wyższego stopnia nie ma wpływu na ustalenie, czy w danej sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, czy też nie, albowiem skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy tego negatywnego stanowiska organ wyższego stopnia w odniesieniu do tej kwestii (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2229/16; odnośnie do istoty oraz funkcji zażalenia (ponaglenia) zob. również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020 nr 6, poz.79).

29 Jeżeli przy tym – co w konsekwencji oraz w korespondencji do powyższego trzeba podkreślić – postanowienie wydawane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie jest – co oczywiste – postanowieniem, na które służy zażalenie, czy też postanowieniem kończącym postępowanie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie, to w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 § 2 p.p.s.a. (w tym zwłaszcza z pkt 2 – 3 tego przepisu prawa), który wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, za w pełni uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie jest ono zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn., akt II GSK 1557/11; por. również postanowienie NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1149/96).

30 .

31 W związku z powyższym, skarga spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. w przedmiocie rozpoznania zażalenia (ponaglenia) na niezałatwienie sprawy w terminie powinna była więc podlegać odrzuceniu przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

32 Skoro tak się nie stało, to wobec zaktualizowania się przesłanek zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189 p.p.s.a. – zwrot normatywny, którym na jego gruncie operuje ustawodawca, a mianowicie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", oznacza bowiem, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił – należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, jako niedopuszczalną.

33 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.