Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r., II GSK 158/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r., II GSK 158/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 571/15 w sprawie ze skargi A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. 20.233 (dwadzieścia tysięcy dwieście trzydzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 571/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2009r. A. (dalej również: [...], Beneficjent), złożyło - w odpowiedzi na konkurs nr [...] "[...]" - wniosek o dofinansowanie.

4 W dniu [...] kwietnia 2010 r. z A. została podpisana umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]".

5 Na podstawie porozumienia z dnia [...] lipca 2011 r. zawartego pomiędzy Ministrem Edukacji Narodowej a Ośrodkiem Rozwoju Edukacji nadzór nad projektem przejął ten Ośrodek (dalej: Instytucja Pośrednicząca II stopnia).

6 A. zaangażował do realizacji zadań w Projekcie część własnych pracowników, zawierając z nimi dodatkowe umowy o pracę.

7 W dniu [...] lipca 2011 r. w siedzibie skarżącego odbyła się kontrola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (dalej: ETO), który stwierdził, że wynagrodzenia wypłacane ze środków UE pracownikom realizującym projekt zostały wyliczone z wykorzystaniem wyższych stawek niż stawki zastosowane w umowach o pracę zawartych z tymi pracownikami poza projektem, co doprowadziło do zawyżenia kosztów osobowych w projekcie. ETO stwierdził, że zastosowanie wyższych stawek godzinowych jest nieuzasadnione. Zakwestionowano umowy 9 zatrudnionych w Projekcie pracowników skarżącego i jedną umowę osoby niezatrudnionej w A. w ramach statutowej działalności.

8 W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji (po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r.) została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., którą określono przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 597.501,83 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

9 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju (jako Instytucja Zarządzająca; dalej również: IZ) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. i orzekł zwrot kwoty 382.125,44 zł wraz z odsetkami - podając poszczególne kwoty i daty od których od tych kwot liczono odsetki - z wyłączeniem odsetek od dnia 10 października 2013 r. do dnia 2 lipca 2014 r. oraz od dnia 25 września 2014 r. do dnia doręczenia decyzji IZ.

10 IZ zgodziła się z Instytucją Pośredniczącą II stopnia, że A. - powołany na podstawie przepisów art. 12 ust. 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) - jest jednostką organizacyjną powiatu, przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: u.p.s.) mają zaś zastosowanie do wszystkich pracowników samorządowych. IZ podzieliła także stanowisko odnośnie nieprawidłowego przeprowadzenia naboru pracowników projektu wobec braku właściwego upublicznienia naboru, a tym samym niezastosowania art. 13 u.p.s. Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił również uwagę na brak regulaminu wynagradzania obowiązującego w dniu rozpoczęcia naboru pracowników do projektu. W celu oszacowania kwalifikowalnej kwoty wynagrodzenia poszczególnych pracowników Beneficjenta, IZ wykorzystała mechanizm polegający na przypisaniu stanowiskom w Projekcie adekwatnych stanowisk wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2014 r., poz. 1786) wraz z odpowiednim ich zaszeregowaniem. Na podstawie zał. nr 2 do Zarządzenia nr [...] Dyrektora A. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w A., IZ ustaliła maksymalną kwotę w złotych dla poszczególnych kategorii zaszeregowania, najbliższych do pełnionych przez te osoby funkcji w Projekcie. Przyjęto stawki maksymalne określone w regulaminie wynagradzania, co było najbardziej korzystne dla Beneficjenta, a jednocześnie zgodne z rozporządzeniem. IZ przeliczyła, przy użyciu kalkulatora wynagrodzeń ze strony wynagrodzenia.pl, maksymalne stawki brutto z regulaminu do wysokości wraz z pochodnymi. Wykonano to odnośnie 8 pracowników Projektu. Łącznie za niekwalifikowalną uznano część wynagrodzeń tych pracowników w kwocie 247.111,88 zł. W tej części wynagrodzenia uznano za niezgodne z rozporządzeniem w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Minister stwierdził, że naruszenie rozporządzenia stanowi jednocześnie naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b) i g) Wytycznych a także procedur z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.). Wobec tego zachodziła przesłanka do żądania zwrotu środków określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

11 Minister stwierdził również, że skoro decyzja organu odwoławczego została wydana po terminie z art. 139 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. 2015 r. poz. 613 ze zm.; O.p.), to odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu z tegoż art. do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Z uwagi na fakt, że IZ otrzymała odwołanie w dniu 24 lipca, a decyzję wydała 24 listopada, za okres od dnia 25 września do dnia doręczenia odwołującemu decyzji, nie nalicza się odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwoty należności podlegającej zwrotowi. IZ ustaliła również, że postępowanie w pierwszej instancji trwało do 10 października 2013 r. do dnia 2 lipca 2014 r., więc z mocy przepisu art. 54 § 1 pkt 7 O.p. odsetek nie nalicza się. W związku z tym nie naliczono odsetek za okres od dnia 10 października 2013 r. do dnia 2 lipca 2014 r.

12 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło A.

13 Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 658 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podzielił argumentację i stanowisko IZ, że 9 pracowników zatrudnianych przez Beneficjenta i jednocześnie zatrudnianych przy realizacji Projektu, to pracownicy samorządowi. W związku z tym, stosuje się do nich u.p.s. i wydane na jej podstawie (art. 37 ust. 1) rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. U.p.s. określa warunki rekrutacji i wymagania kwalifikacyjne dotyczące zatrudnianych pracowników. Tymczasem, jak wskazują dokumenty przekazane przez Beneficjenta, ogłoszenie o naborze pracowników projektu wywieszono jedynie na tablicach informacyjnych A., a więc ogłoszenie nie zostało we właściwy sposób upublicznione, co mogło być przyczyną tego, że na stanowiska projektowe aplikowali prawie wyłącznie dotychczasowi pracownicy Beneficjenta. W ogłoszeniu brak wymagań związanych ze stanowiskiem, a wśród wskazanych wymagań nie ujęto tych, które są określone w art. 6 ust. 1 ustawy. Brak też zakresu zadań wykonywanych na danym stanowisku. Poza tym WSA miał na uwadze, że w protokole naboru z dnia 31 grudnia 2009 r. brak jasnej informacji, kto dokonał wyboru na stanowiska (nie wskazano składu komisji) a także uzasadnienia dokonanego wyboru. Konkludując Sąd uznał, że sam sposób ogłoszenia o naborze i rekrutacji do Projektu był niezgodny z obowiązującymi przepisami. WSA podkreślił również, że pracownicy Projektu nie zostali zaszeregowani w ramach stanowisk określonych w rozporządzeniu a zasady ich wynagradzania nie zostały ujęte w przekazanym przez Beneficjenta regulaminie wynagradzania pracowników. Regulamin ten powstał zaś już po przeprowadzeniu rekrutacji na stanowiska projektowe i po podpisaniu 4 (z 10) umów o pracę.

14 Powyższe WSA uznał za naruszenie prawa, które jednak nie było rażące i świadome i w związku z tym Sąd podzielił stanowisko, że uznanie za niekwalifikowane wydatków poniesionych na zawarte w Projekcie umowy, byłoby karą zbyt surową. Jednocześnie Sąd za właściwe uznał dokonanie przez IZ porównania wynagrodzeń w ramach Projektu "[...]" z adekwatnymi wynagrodzeniami wynikającymi z rozporządzenia. WSA stwierdził, że naruszenie rozporządzenia stanowi jednocześnie naruszenie podrozdziału 3.1.pkt 1 lit. b) i g) Wytycznych, do których stosowania zobowiązał się Beneficjent w umowie o dofinansowanie.

15 Co do 2 osób: W. M. i E. S., Sąd podzielił stanowisko IZ, który uznał wynagrodzenia dla tych osób w całości za niekwalifikowalne.

16 W. M. jest zatrudniona w A. na stanowisku główny księgowy, w Projekcie - księgowy. Z zestawienia obowiązków wynikających z obu zawartych z nią umów o pracę zdaniem Sądu wynika, że nie były one rodzajowo różne, nie było w związku z tym podstawy do zawarcia w tej sytuacji dodatkowej umowy o pracę i tym samym przekroczenia 1 etatu zatrudnienia. To naruszyło przepisy o czasie pracy i pracy w godzinach nadliczbowych, zawarte w Kodeksie pracy.

17 Podobne stanowisko Sąd zajął w sprawie E. S. W tym przypadku, był on zatrudniony w A. jako referent finansowy, a w Projekcie jako asystent księgowego projektu. Także tu, w ocenie WSA, trudno uznać, że wykonywane prace z obydwu umów były rodzajowo różne. Oczywiście, dopuszczalne jest zatrudnienie na więcej niż jeden etat u tego samego pracodawcy, ale w ramach drugiej umowy pracownik musi wykonywać zupełnie inne obowiązki. Nie zostało wykazane przez skarżącego, że tak było. Zostały więc naruszone przepisy Kodeksu pracy odnośnie czasu pracy i pracy w godzinach nadliczbowych, co stanowiło naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. g) Wytycznych.

18 Co do przyjęcia terminu biegu odsetek przypadających od kwoty wydatków podlegających zwrotowi, Sąd ocenił, że zostało to przez organ wykonane prawidłowo. Organ prawidłowo nie naliczył odsetek za dwa okresy: od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu I instancji oraz od dnia następnego po upływie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.

19 W związku ze stwierdzonymi naruszeniami u.p.s., rozporządzenia, Wytycznych, WSA uznał, że jednocześnie stanowiło to naruszenie procedur o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p. skutkujące obowiązkiem zwrotu środków.

20 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło A. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

21 I. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

22 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. wskutek:

23 a) ustalenia, że pracownicy projektu zostali zatrudnieni bez odpowiedniej podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów prawa i Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz umowy o dofinansowania w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał nie upoważnia do takiego wniosku,

24 b) odmowy przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ekspertów Komisji Oceny Merytorycznej, oceniających projekt na okoliczność powodów wskazania przez nich stawek wynagrodzenia, które w późniejszym okresie były uznane za zawyżone przez organy orzekające w sprawie,

25 c) dowolnego - nieuwzględniającego zakresu i charakteru czynności - przyporządkowania i zaszeregowania pracowników realizujących projekt do stanowisk wskazanych w rozporządzeniu w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych,

26 d) ustalenia, że praca wykonywana w projekcie przez W. M. i E. S. była pracą tożsamą z pracą wykonywaną w ramach zatrudnienia poza projektem i uznanie wynagrodzeń wypłaconych ww. osobom za niekwalifikowalne w sytuacji, gdy analiza zakresu obowiązków i uwzględnienie specyfiki obowiązków wykonywanych w związku z prowadzeniem projektów unijnych upoważnia do wniosku, że była to praca rodzajowo różna,

27 - uchybienie powyższym przepisom miało, zdaniem autora skargi kasacyjnej, istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień organów orzekających w sprawie doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia przyjęcie, że nie doszło do wykorzystania środków dofinansowania z naruszeniem procedur, a w konsekwencji orzeczenie o zwrocie środków narusza prawo;

28 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym podaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, a w tym poprzez brak ustosunkowania do sformułowanych w skardze zarzutów:

29 a) naruszenia art. 54 § 1 ust. 7 O.p., w uzasadnieniu którego podano, że naliczanie odsetek nie powinno mieć miejsca od daty wszczęcia postępowania przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, tj. od dnia 14 lipca 2011 r.,

30 b) naruszenia art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w części, w jakiej wskazano na nieprawidłowość działania organu wskutek odmowy przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ekspertów Komisji Oceny Merytorycznej oceniających projekt oraz nieprawidłowego zaszeregowania pracowników realizujących projekt do stanowisk wskazanych rozporządzeniu w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

31 Powyższe uchybienie mogło mieć, zdaniem autora skargi kasacyjnej, istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola decyzji była przeprowadzona rzetelnie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto braki te uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji oceny podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa.

32 II. Wyrokowi zarzucono też naruszenie prawa materialnego, tj.

33 1) art. 2 i art. 4 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do personelu projektu finansowanego ze środków unijnych zatrudnionego w powiatowej jednostce organizacyjnej mają zastosowanie przepisy tej ustawy w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy i rozporządzeń wydanych na jej podstawie nie regulują kwestii zatrudniania i wynagradzania pracowników do realizacji projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w konsekwencji do tych pracowników mają zastosowanie - na zasadzie odesłania - przepisy Kodeksu pracy;

34 2) art. 13 ust. 1 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że w procedurze zatrudnienia personelu projektu finansowanego ze środków unijnych wymagane jest uprzednie ogłoszenie o wolnym stanowisku i naborze kandydatów na to stanowisko w BIP oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że opisana nim procedura naboru ma zastosowanie wyłącznie do zatrudniania pracowników na stanowiskach urzędniczych;

35 3) art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania do personelu projektu finansowanego przez środków unijnych;

36 4) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające jego zastosowaniu w sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu środków wydatkowanych na wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych przy realizacji projektu;

37 5) art. 54 § 1 pkt 7 O.p. w zw. z art. 54 § 3 O.p. poprzez:

38 a) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji rozpoznania sprawy na skutek decyzji kasacyjnej organu II instancji termin 3 - miesięczny, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 O.p. należy liczyć od nowa i wyłączone jest jedynie naliczenie odsetek za dwa okresy: od dnia przekazania sprawy organowi I instancji po uchyleniu pierwotnej decyzji przez organ odwoławczy do dnia doręczenia decyzji organu I instancji oraz od dnia następnego po upływie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, termin 3-miesięczny, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 O.p. należy liczyć - sumując czasookresy trwania postępowania przed organem pierwszej instancji - od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia ponownej decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji wyłączone jest naliczanie odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia ponownie wydanej decyzji organu I instancji oraz od dnia następnego po upływie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego,

39 b) niewłaściwe zastosowanie skutkujące zobowiązaniem skarżącego do zapłaty odsetek za okres od dnia 14 lipca 2011 r. (data wszczęcia kontroli ETO) do dnia 9 października 2013 r. (dzień poprzedzający przekazanie sprawy organowi I instancji do rozpoznania po uchyleniu pierwotnej decyzji przez organ II instancji).

40 Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

41 W piśmie z dnia 22 marca 2016 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

42 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

43 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania, przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w podstawach kasacyjnych.

44 Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie - pomimo tego, że w przeważającej części podstawy kasacyjne usprawiedliwienia nie mają.

45 Przede wszystkim nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 2 i art. 4 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

46 Według pierwszego z powołanych wyżej przepisów (art. 2) przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych m.in. (pkt 2) w starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych.

47 W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że A. jest jednostką organizacyjną powiatu. Do pracowników samorządowych tej jednostki niewątpliwie mają zatem zastosowanie przepisy wskazanej ustawy. Odnośnie zaś kwestii zdefiniowania pracowników samorządowych przychylić należy się do stanowiska, że jest to kategoria pojęciowa wyodrębniana według kryterium formalnego, jakim jest wykonywanie zatrudnienia na rzecz określonych jednostek. Zasadne jest bowiem przyjęcie, że pracownicy samorządowi nie tworzą odrębnej grupy zawodowej. "Pracownik samorządowy" nie jest zatem określeniem zawodu. Pracownicy ci są jedynie grupą, którą łączy fakt zatrudnienia na rzecz określonych jednostek organizacyjnych. Z tego tytułu w pełni zasadny jest pogląd, że są oni objęci regulacją zawartą w komentowanej ustawie (A. Rycak, M. Rycak J. Stelina, J. Stępień - Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz; WK 2016, wyd. II, komentarz do art. 2, teza 2).

48 Wbrew wywodom skargi kasacyjnej na pełną aprobatę zasługuje tym samym stanowisko WSA, oparte na treści uzasadnienia uchwały SN z dnia 19 sierpnia 1992r., że pracownikiem samorządowym w rozumieniu powołanej ustawy nie jest się ze względu na zajmowanie określonego stanowiska, funkcji czy sposób nawiązania stosunku pracy, lecz wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych instytucjach samorządowych.

49 W rozpoznawanym przypadku dodatkowego podkreślenia wymaga, że praca wykonywana przez zatrudnionych przy projekcie finansowanym ze środków unijnych mieściła się w sferze zadań A. - jako jednostki organizacyjnej powiatu. To przedmiot projektu decyduje bowiem o tym, czy jego realizacja odbywa się w ramach zadań własnych jednostki samorządowej.

50 Z treści kwestionowanego co do interpretacji art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych żadną miarą nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie mają zastosowania do pracowników powiatowej jednostki organizacyjnej tylko z tego powodu, że są oni zatrudnieni przy realizacji projektu finansowanego ze środków unijnych. Brak bowiem prawnych argumentów by uznać, że o stosowaniu przepisów ustawy o pracownikach samorządowych decyduje źródło, z którego wynagrodzenie tych pracowników jest finansowane.

51 Stanowiska tego - wbrew wywodom strony wnoszącej skargę kasacyjną - nie podważa treść art. art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, który określa jedynie, na jakich stanowiskach pracownicy samorządowi są zatrudniani (1/ urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych; 2/ doradców i asystentów; 3/ pomocniczych i obsługi).

52 Objęty omawianą podstawą kasacyjną art. 43 ust. 1 u.p.s. stanowi zaś, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Fakt jednak, że ustawa o pracownikach samorządowych nie stanowi o zatrudnianiu i wynagradzaniu za pracę realizacji projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, nie oznacza, że są to "sprawy nieuregulowane" - w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.p.s. - a zatem wyjęte spod zakresu tej ustawy.

53 Zarzut sformułowany w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł więc być uznany za usprawiedliwiony.

54 W konsekwencji niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 39 u.p.s. Przepis ten wskazuje bowiem w ust. 1, co pracodawca winien określić w regulaminie wynagradzania pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 (a to: 1/ wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych; 2/ szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego). Wadliwe zastosowanie tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną wiąże zaś wyłącznie z tym, że w jej ocenie personel projektu finansowanego ze środków unijnych to nie pracownicy samorządowi - z czym, w świetle poczynionych wyżej rozważań, nie można się zgodzić.

55 Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 u.p.s. trzeba wskazać, że stosownie do tego przepisu, ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór. Z treści przepisu wynika zatem wprost, że ustanowiony nim wymóg ogłoszenia dotyczy stanowiska urzędniczego, w tym kierowniczego. W świetle pisemnych motywów zaskarżonego wyroku brak jednak podstaw, by uznać, że Sąd I instancji odmiennie interpretował powołany przepis. W uzasadnieniu swego orzeczenia WSA w istocie poprzestał na literalnym przytoczeniu art. 13 ust. 1. Jeżeli zaś chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania omawianego przepisu - to trzeba podkreślić, że według pisemnych motywów zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku to nie fakt zatrudnienia z naruszeniem wymogu ogłoszenia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.p.s. skutkował kwestionowaniem wypłaconych wynagrodzeń. Zarzut naruszenia tego przepisu choćby z tych względów nie podważa trafności rozstrzygnięcia.

56 Ostatni z przepisów prawa materialnego - na naruszenie którego wskazano w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - to art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Stanowi on, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

57 Zastosowanie tego przepisu - w zakresie obowiązku zwrotu środków uzyskanych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich - wymaga zatem ustalenia, że doszło do wykorzystania tych środków z naruszeniem procedur. Poza sporem naruszeniem procedur jest naruszenie przepisów obowiązującego prawa, postanowień i stosownych Wytycznych.

58 Przyjęte przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie za prawidłowe ustalenie, że doszło do naruszenia regulacji dotyczących wynagrodzenia pracowników zatrudnionych przy realizacji dofinansowywanego projektu, nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone zarzutami naruszenia przepisów postępowania.

59 Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. trzeba zauważyć, że istotnie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: naruszenie przepisów postępowania, innych niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

60 W ocenie NSA Sądowi I instancji nie można jednak zarzucić, że wadliwie nie dostrzegł uchybienia art. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Niewątpliwie regulujące zasadę prawdy obiektywnej przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. odpowiednio stanowią, że organy administracji z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są przy tym obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie opisanych obowiązków strona wnosząca skargę kasacyjna upatruje w odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ekspertów Komisji Oceny Merytorycznej, oceniających projekt na okoliczność powodów wskazania przez nich stawek wynagrodzenia, które w późniejszym okresie były uznane za zawyżone przez organy orzekające w sprawie.

61 Tak sformułowany zarzut nie jest trafny. Okoliczności dotyczące oceny projektów - na etapie rozpoznawania wniosków o ich dofinansowanie - nie mają bowiem znaczenia w postępowaniu w przedmiocie zwrotu środków jako wykorzystanych z naruszeniem procedur.

62 Postępowanie w przedmiocie oceny projektów oraz postępowanie w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu - to dwa odrębne postępowania. Podzielić przy tym należy pogląd, że zasadniczo o zwrocie pobranych środków należy orzec niezależnie od przyczyny wystąpienia takich nieprawidłowości (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 186/16).

63 Zarzucając zaś wadliwą ocenę, że doszło do naruszenia unormowań dotyczących wynagradzania pracowników nie wskazano, których dokładnie regulacji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, załącznika nr 2 do Zarządzenia Dyrektora A. w sprawie regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w A. oraz Wytycznych zarzut dotyczy. Ponadto konstrukcja zarzutu świadczy o tym, że także w tym zakresie stanowisko strony zmierza do podważania możliwości zastosowania regulacji tych aktów do pracowników zatrudnionych przy realizacji projektu.

64 Kwestionowanie dokonanego w sprawie przyporządkowania i zaszeregowania pracowników realizujących projekt do stanowisk wskazanych w rozporządzeniu w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w istocie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem organu, zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Zarzut nie wykazuje bowiem nieuwzględnienia zakresu i charakteru czynności wykonywanych przez zatrudnionych pracowników. Sam zaś fakt, że pracowników realizujących projekt zatrudniono na stanowiskach określonych odmiennie od stanowisk przewidzianych aktem wykonawczym nie znaczy, że nie są to stanowiska pracowników samorządowych. Różnym nazewnictwem stanowisk pracy nie można bowiem obchodzić prawnych regulacji dotyczących pracowników samorządowych i ich wynagradzania.

65 Nie można się też zgodzić z tym, że niezasadnie pracę wykonywaną w projekcie przez W. M. i E. S. oceniono jako tożsamą z pracą wykonywaną w ramach zatrudnienia tych osób poza projektem. Brak bowiem przekonujących argumentów by uznać, że czynności wykonywane przez pracowników w zakresie księgowości, spraw finansowych są co do charakteru tych czynności rodzajowo różne z tego tylko powodu, że dotyczą/mogą dotyczyć merytorycznie różnych kwestii. Odrębną sprawą jest zwiększenie - choćby czasowe - zakresu obowiązków w omawianym zakresie. Nie przesądzając tej kwestii trzeba jednak zauważyć, że Sąd I instancji, zasadnie podzielając stanowisko organu co do tożsamości charakteru pracy wskazanych wyżej osób, nie dostrzegł, że organ - wobec niespornego faktu wykonania przez nich określonej pracy - okoliczności tych z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nie rozważał i nie ocenił.

66 Wobec postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba wskazać, że przepis ten nakazuje w uzasadnieniu wyroku zawrzeć zwięzłe przedstawienie m.in. zarzutów podniesionych w skardze. Zasadne jest zatem przyjęcie, że pisemne motywy wyroku winny odnosić się do tych zarzutów. Trzeba jednak mieć na uwadze, że wskazany przepis jest przepisem prawa procesowego, zatem jego ewentualne uchybienie może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wyłącznie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skład orzekający NSA podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie powołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2016 r., II GSK 409/15).

67 W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała tego typu związku. Data wszczęcia kontroli przez Europejski Trybunał Obrachunkowy ani też ustalenia dotyczące oceny projektów - co było przedmiotem oceny - nie mają znaczenia w sprawie.

68 Za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 54 § 1 pkt 7 O.p. w zw. z art. 54 § 3 O.p.

69 W myśl powołanych przepisów odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 54 § 1 pkt 7). Przepisy § 1 pkt 2, 3 i 7 stosuje się również w razie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 54 § 3).

70 W skardze kasacyjnej zasadnie odwołano się do treści uchwały NSA z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt I FPS 2/15. Powiększony skład NSA - wobec wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie na tle przytoczonej regulacji - przesądził, że artykuł 54 § 3 O.p. należy tak rozumieć, że w razie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, termin 3-miesięczny, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej należy liczyć - sumując czasookresy trwania postępowania przed organem pierwszej instancji - od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia ponownej decyzji organu pierwszej instancji.

71 Sąd I instancji wadliwie zatem zaakceptował rozstrzygnięcie, co do określenia okresu nienaliczania odsetek. Nie dostrzegł przy tym, że przedmiotem ustaleń nie była data wszczęcia postępowania o określeniu kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

72 Z tych względów wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

73 Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje przy tym pogląd, że uchylenie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżonego orzeczenia (w całości lub w części) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed tym sądem.

74 W świetle przestawionych wyżej, niespornych okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji

75 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w z. z 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 54 O.p.

76 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1-2 sentencji wyroku.

77 Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) wydano na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a), pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Zasądzone koszty postępowania obejmowały: wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę przed NSA (7.200 zł), wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 1.911 zł, wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę przed WSA (7.200 zł), wpis od skargi (3.822 zł) oraz opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł).