Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1514/12

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1514/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 526/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi i wymiaru składek postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

3 I

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

5 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zakłada Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie objęcia ubezpieczeniami społecznymi [...].

6 W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez [...], objętą skargą decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], działając z upoważnienia Prezesa ZUS, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Organ stwierdził, że podniesione w sprzeciwie przez Prokuraturę Okręgową w [...] zarzuty miały charakter zarzutów w postępowaniu odwoławczym, bowiem odnosiły się do naruszenia prawa procesowego. Ponadto Prokuratura nie wyjaśniła jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogły mieć podniesione nieprawidłowości i czy uzupełnienie postępowania mogłoby wpłynąć na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Za słuszne organ odwoławczy uznał przyjęcie, że nie każde naruszenie prawa procesowego może być kwalifikowane jako rażące. Organ nie podzielił zarzutu dotyczącego niemożliwości wypowiedzenia się strony na okoliczność zebranego materiału dowodowego, gdyż adresat decyzji był zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie, sama zaś decyzja została mu doręczona w związku, z czym mógł wnieść w zwykłym trybie odwołanie.

7 Organ nie podzielił zarzuty błędnej wykładni przepisów o obowiązkowym ubezpieczeniu społecznym pracowników, argumentując, że rażące naruszenie prawa nie może polegać na odmiennej interpretacji przepisów przy dokonywaniu kwalifikacji umów. Organ wskazał, że adresat decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczeniowy nie wnosił odwołania, a zatem bierność strony oznaczała brak podstaw do uchylenia decyzji z urzędu. Organ wskazał ponadto, że brak było podstaw do ustalenia, że zastosowanie przepisów dotyczących stosunku pracy było rażącym naruszeniem prawa.

8 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] wnosząc o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

9 Postanowieniem z dnia 1 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (I SA/Go 875/10) odrzucił powyższą skargę przyjmując, że sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

10 Skargę kasacyjną na to postanowienie wniósł [...]. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. (II GSK 1386/10) uchylił zaskarżone postanowienie i wyraził pogląd prawny, że zgodnie z art. 83a ust 2 u.s.u.s decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu mogą być z urzędu uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w k.p.a. Istnieją zatem wyjątkowo możliwości weryfikacji takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym a w niniejszej sprawie od decyzji ZUS w dniu 26 lipca 2006 r. nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego.

11 Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. Wojewódzkie Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną.

12 W uzasadnieniu Sąd I instancji zaznaczył, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.)., Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym zaskarżona decyzja podlega kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

13 Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że decyzja ZUS z [...] lipca 2006 r. nie była obarczona wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153, dalej: ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Sąd wskazał na tle treści art. 36 ust. 1, 2 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, określającego podmioty podlegające zgłoszeniu do ubezpieczenia społecznego i obowiązku płatnika składek, że za pracownika uważa się osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Podkreślił, że w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. organ przyjął, iż prowadzenie przez [...] zajęć dydaktycznych na studiach dziennych i zaocznych nosiło cechy stosunku pracy, określonego w art. 221 § 1 Kodeksu pracy. Wobec tego, że zarzut skargi sprowadzał się do kwestionowania błędnej oceny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w zakresie wadliwego uznania, że umowa zawarta przez strony nie prowadziła do nawiązania stosunku pracy, lecz była umową cywilnoprawną, to w ocenie Sądu I instancji, w świetle zasad postępowania nieważnościowego prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, iż ustalenia organu poczynione w postępowaniu zwykłym nie mogły stanowić o rażącym naruszeniu. Wobec tego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że objęcie ubezpieczeniami społecznymi osoby, która zawarła umowę o dzieło, a która to umowa w ocenie organu zawierała cechy umowy o pracę, nie jest sprzeczne z przepisami prawa w sposób bezsporny.

14 Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 15, art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) w związku z art. 60 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych polegającego zadaniem skarżącej na wydaniu decyzji przez zastępcę Dyrektora ZUS Oddział w [...] zamiast Prezesa ZUS. Wskazał, że upoważnienie Prezesa do reprezentowania ZUS wynika z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, natomiast dyrektorzy oddziałów reprezentują ZUS i podejmują w jego imieniu decyzje na podstawie upoważnienia Prezesa. Zastępcy dyrektorów oddziału natomiast na podstawie upoważnień udzielonych przez dyrektorów oddziałów wydanych na podstawie upoważnienia Prezesa do upoważniania innych pracowników zakładu.

15 W podstawie prawnej wyroku Sąd pierwszej instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

16 II

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Okręgowy w [...], zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

18 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

19 I. art. 151 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji niezgodnie z obowiązującą ten organ procedurą i niezasadnym oddaleniem skargi;

20 II. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. polegające na tym, że przeprowadzona przez sąd kontrola w zakresie ustalonych okoliczności faktycznych, wnioskowania, oceny dowodów i zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego nie odpowiadała wymogom określonym w tym przepisie;

21 III. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów procedury administracyjnej wskazanych w pkt 1 a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przez ten organ przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną kwestionowanej decyzji ostatecznej noszącego cechy rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł szereg argumentów na poparcie zawartych w niej zarzutów.

23 Pismem procesowym z dnia 13 grudnia 2013 r. [...] w Zielonej Górze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.

III

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Stosownie do regulacji zawartych w art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zaistnienia przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 2 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi:

26 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;

27 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;

28 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;

29 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;

30 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;

31 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

32 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie wystąpiła przesłanka nieważnościowa określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a, bowiem sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania skarg na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

33 Pogląd taki został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dniu 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13. Zgodnie z treścią tej uchwały od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej pozwala wnioskować, że każda decyzja organu rentowego wydana w postępowaniu określonym w art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj. uchylenia, zmiany, unieważnienia - podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, jako środek przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądami powszechnymi.

34 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w tej uchwale, a podjęcie tej uchwały oznacza, że jest zobowiązany do odstąpienia od wykładni prawa wyrażonej w tej sprawie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1386/10 wydanego na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA/Go 875/10 odrzucającego skargą na przedmiotową decyzję, jako niepodlegającą właściwości sądów administracyjnych. Uchylając postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zakończonych decyzją organu rentowego wydanego na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która poprzedzona była decyzją, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego. Pogląd powyższy wyrażony przez NSA w tej sprawie wiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiązała Sąd któremu sprawa została przekazana.

35 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozstrzygając zagadnienie prawne czy na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. przy ponownym rozpatrywaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może odstąpić od art. 190 tej ustawy z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmiennej od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to zastosował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podjął w dniu 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08 uchwałę. Zgodnie z tą uchwałą Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów NSA, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne do wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.

36 Uchwała ta obliguje skład orzekający w tej sprawie do odstąpienia od wykładni prawa zaprezentowanej w poprzednim orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w tej sprawie.

37 W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu jeżeli sprawa nie należała do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie natomiast z treścią art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

38 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 i art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.