Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., II GSK 1481/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., II GSK 1481/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T F od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 791/16 w sprawie ze skargi T F na zarządzenie Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] marca 2016 r. nr [..] w przedmiocie określenia warunków usytuowania ogródków gastronomicznych w pasie drogowym ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Katowice z dnia [..] marca 2016 r. nr [..]; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Katowice na rzecz TF1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowodaministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach lub Sąd I instancji) oddalił skargę T F (dalej: skarżący) na zarządzenie Prezydenta Miasta Katowice (dalej: Prezydent) z dnia 11 marca 2016 r. określające warunki usytuowania ogródków gastronomicznych w pasie drogowym ulicy.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że zarządzeniem z dnia 11 marca 2016 r. nr 716/2016 Prezydent Miasta Katowice działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; u.d.p.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481 ze zm.) określił warunki umieszczania ogródków gastronomicznych jak również umieszczania stoisk handlu okrężnego w pasie drogowym ul. Mariackiej oraz ul. Stanisława w Katowicach. Zgodnie z § 2 pkt 2 zarządzenia uwzględniając wymóg zachowania funkcji ulicy Mariackiej jako służącej głównie komunikacji pieszej (deptak) w miejscu o szczególnych walorach estetycznych i historycznych związanych z kompozycją architektoniczną obejmującą dominantę kościoła Mariackiego, nie dopuszcza się lokalizowania ogródków w części ul. Mariackiej obejmującej obszar od ul. Francuskiej do tegoż kościoła.

4 Pismem z dnia 18 maja 2016 r. T F wezwał Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. poinformował T F o nieuwzględnieniu tego wezwania.

5 WSA w Gliwicach oddalił skargę na powyższe zarządzenie. Sąd wyjaśnił, że Miasto Katowice jako właściciel i zarządca ulicy Mariackiej decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania jej terenem, ma obowiązek zapewnić funkcjonalność korzystania z tej przestrzeni przez wszystkich obywateli, sprawną obsługę i bezpieczeństwo ruchu, a także zadbać o zachowanie walorów estetycznych. Między innymi te względy muszą wpływać na ograniczenia w sposobie korzystania z tej przestrzeni przez podmioty prowadzące lokale gastronomiczne na tej ulicy.

6 W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia zasady równości, ponieważ zakaz lokalizacji ogródków gastronomicznych, dotyczy bez wyjątku wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na ulicy Mariackiej od ulicy Francuskiej do kościoła Mariackiego, a okoliczność, że siedziby lokali objętych zakazem położone są akurat w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła Mariackiego, pozostaje poza zakresem uregulowań i stanowi obiektywną, niezależną od organu cechę, charakteryzującą poszczególnych przedsiębiorców, prowadzących działalność gastronomiczną przy ul. Mariackiej. Kwestionowany zakaz nie stwarza więc nierówności. Organ wyjaśnił uzasadnienie dla takich ograniczeń podając, w jakim kierunku przebiega proces zmiany wizerunku ulicy Mariackiej. Jak wynika z opinii Architekta Miasta umieszczanie ogródków gastronomicznych ograniczy zasadniczą funkcję ulicy jaką jest deptak, a która jest wprowadzana na ulicach o szczególnych walorach estetycznych. Ponadto dopuszczenie lokalizacji tego typu obiektów kłóciłoby się również z realizowaniem funkcji komunikacyjnej dla osób udających się do kościoła Mariackiego.

7 Gwarantowana w art. 6 u.s.d.g. wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej. Także art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, choć tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Regulacje zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, mające za zadanie uporządkowanie wyglądu ulicy Mariackiej zdaniem Sądu I instancji mieszczą się w wynikających z prawa własności uprawnieniach Prezydenta, jako organu Gminy Katowice i nie naruszają zasad swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

8 Zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją też na przeszkodzie wprowadzaniu zmian w zasadach prowadzenia działalności gospodarczej. Fakt, że wcześniej skarżący mógł postawić ogródek gastronomiczny w tym miejscu w oparciu o poprzednie zarządzenie Prezydenta Miasta Katowice, a obecnie zgodnie z zaskarżonym zarządzeniem możliwość taka została wykluczona, nie uzasadnia jeszcze postawienia zarzutu naruszenia swobody i wolności prowadzenia działalności gospodarczej, czy naruszenia interesów przedsiębiorców w toku. Właściciel terenu może decydować o sposobie zarządzania i gospodarowania jego terenem, mając jednocześnie obowiązek zapewnić funkcjonalność korzystania z tej przestrzeni przez wszystkich obywateli, sprawną obsługę i bezpieczeństwo ruchu, a także dbałość o zachowanie walorów estetycznych.

9 Zdaniem WSA w Gliwicach zaskarżone zarządzenie nie pozostaje w sprzeczności z przepisami u.d.p. w zakresie dotyczącym lokalizowania w obrębie pasa drogowego urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu drogowego. Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie jest sporne w sprawie, że ogródek gastronomiczny jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p. Prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest ogródek stanowić może jedynie art. 39 ust. 3 u.d.p. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. mają charakter uznaniowy.

10 T F zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie orzeczenia w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

11 I. art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. a także art. 135 zasad techniki prawodawczej, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te stanowią podstawę prawną dla właściciela i zarządcy ulicy Mariackiej w Katowicach do generalnego ukształtowania zasad lokalizowania letnich ogródków gastronomicznych w sposób określony w zarządzeniu nr 716/2016 Prezydenta Miasta Katowice z dnia 11 marca 2016 r. w sprawie określenia warunków usytuowania ogródków gastronomicznych w pasie drogowym ulicy Mariackiej oraz ulicy Stanisława w Katowicach (zwane dalej: zarządzeniem nr 716/2016), podczas gdy w przepisach tych brak jest wyraźnej normy kompetencyjnej uprawniającej organ do wprowadzenia tak daleko idącego zakazu organizowania ogródków gastronomicznych w części ulicy Mariackiej.

12 II. art. 39, art. 40 ust. 2 i ust. 8 u.d.p. przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że wprowadzony przez organ generalny zakaz lokalizowania sezonowych ogródków gastronomicznych nie stanowi przekroczenia kompetencji Prezydenta Miasta Katowice w zakresie ustalania zasad korzystania z dróg publicznych w sposób dowolny i wykraczający poza przesłanki określone powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

13 III. art. 2 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady proporcjonalności przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegającą na uznaniu braku naruszenia tej zasady, w sytuacji gdy w celu zapewnienia walorów estetycznych w części ulicy Mariackiej w Katowicach organ zastosował środek nieproporcjonalnie dolegliwy dla skarżącego, powodujący dla niego daleko idące konsekwencje w postaci konieczności zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w postaci sezonowego ogródka gastronomicznego, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do uznania, jakoby interes indywidualny skarżącego był mniej ważny niż interes uwzględniony przez organ.

14 IV. art. 2, art. 20 i art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzenie generalnego zakazu lokalizowania letnich ogródków gastronomicznych w części ulicy Mariackiej w Katowicach (od ul. Francuskiej do placu Szramka) i jednocześnie dopuszczając możliwość zlokalizowania takich ogródków w ulicy Mariackiej (w części od ul. Mielęckiego do ul. Francuskiej) uznać można za zgodny z przepisami Konstytucji RP, w szczególności nienaruszający zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku, zasady wolności działalności gospodarczej oraz zasady równości wobec prawa.

15 V. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a polegające na poprzestaniu na stwierdzeniu, iż organ ma prawo wprowadzać zakazy lokalizowania letnich ogródków gastronomicznych, jeśli w ocenie organu ma to poprawić estetykę ulicy i braku dostatecznego ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu do wyroku jaki faktycznie wpływ ma usytuowanie ogródka letniego przed lokalem skarżącego na walory estetyczne i historyczne otoczenia, w szczególności w sytuacji, gdy znaczna część ulicy Mariackiej zorganizowana jest jako deptak z letnimi ogródkami gastronomicznymi.

16 VI. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c. i art. 278 k.p.c. polegające na przyznaniu wartości dowodowej dokumentowi prywatnemu – opinii Architekta Miasta Katowice i zaniechaniu przeprowadzenia dowodów zmierzających do uzyskania obiektywnej oceny w sprawie wpływu usytuowania letniego ogródka gastronomicznego przed lokalem skarżącego na walory historyczne i estetyczne miejsca, przy którym ogródek ma być zlokalizowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem po przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, WSA dysponowałby obiektywnym materiałem, pozwalającym stwierdzić, czy przestanki, na które powołuje się organ są rzeczywiste i czy faktycznie okresowe usytuowanie ogródków letnich ma tak istotny wpływ na postrzeganie otoczenia sąsiadującego z lokalem skarżącego;

17 VII. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi, pomimo że zarządzenie nr 716/2016 narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania polegające na niepełnym zebraniu materiału dowodowego oraz braku jego wszechstronnej i wyczerpującej oceny co skutkowało wydaniem orzeczenia akceptującego wprowadzenie zakazu lokalizowania letnich ogródków w części ulicy Mariackiej w Katowicach wyłącznie w oparciu o subiektywną ocenę organu, co do kolizji takiego układu z historycznymi i estetycznymi walorami miejsca, w którym znajduje się lokal skarżącego, bez odniesienia się do materiału dowodowego o charakterze obiektywnym.

18 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Stosownie do treści art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

21 Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

22 Skarga kasacyjna T F oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów kwestionujących stosowanie prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń przepisów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

23 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

24 W ocenie NSA nietrafny jest podnoszony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Wprawdzie strona twierdzi w nim, że jej skarga została niezasadnie oddalona, jednak tego naruszenia nie łączy z przepisami naruszonymi przez organ. Tym samym z art. 151 p.p.s.a. czyni samoistną podstawę kasacyjną. W nauce i orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, że art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jest tak dlatego, że przepis ten odnosi się do zakresu kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji, a ta może być wadliwa tylko przy stwierdzeniu, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo wadliwie stosowanych przez organ przepisów materialnych lub procesowych.

25 Za nietrafny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. Innymi słowy wskazuje elementy niezbędne poprawnie zbudowanego uzasadnienia. Natomiast nie odnosi się on do prawidłowości formułowanych przez sąd stwierdzeń lub wniosków. Wady w tym zakresie mogą być kwestionowane skargą kasacyjną w ramach naruszeń prawa materialnego i procesowego, a nie poprzez wady formalne, których nie spełnia uzasadnienie.

26 Zdaniem NSA za trafny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego podnoszący naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w powiązaniu z art. 39 i 40 ust. 2 oraz art. 8 u.d.p. Wprawdzie i ten zarzut, w skardze kasacyjnej ujęty w pkt I i II, jest formalnie wadliwy, bo nie wskazuje przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, to jednak z treści uzasadnienia wynika, że strona dopatruje się wadliwości wyroku w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji stanowiska organu, że podstawą kontrolowanego zarządzenia nr 716/2016 wprowadzającego zasady lokalizowania ogródków gastronomicznych w pasie drogowym ul. Mariackiej i ul. Stanisława w Katowicach mogą być przepisy powołane w podstawie prawnej zarządzenia, a więc w obu rozpoznawanych zarzutach, czyli skarżący kasacyjnie dopatruje się wadliwego ich zastosowania. Wada stosowania tych przepisów wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, chociaż w treści zarzutu strona podnosi błąd wykładni. Jednak w takiej sytuacji, pomimo błędnego ujęcia zarzutu skargi kasacyjnej, Sąd II instancji może rozpoznać tę skargę ze względu na treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10.09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

27 Dokonując merytorycznej oceny tak sformułowanych zarzutów należy podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Prezydent Miasta Katowice nie miał prawnej możliwości wydania skarżonego zarządzenia na podstawach prawnych w nim wskazanych i tym samym wprowadzenia generalnego zakazu lokowania ogródków gastronomicznych w pasach drogowych części ul. Mariackiej i ul. Stanisława w Katowicach. Bez wątpienia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. jest przepisem określającym zadania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że wskazane w ustawie określone zadania nie są równoznaczne z kompetencjami przypisanymi organom do ich realizacji w prawem określony sposób. Kompetencje dla poszczególnych organów muszą wynikać wprost z ustawy, gdyż ze względu na zasadę praworządności i legalizmu działania organów administracji publicznej kompetencje nie mogą być domniemywane.

28 Z kolei treść art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wskazuje zadania wójta, prezydenta miasta i burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Pojęcie gospodarowania tym mieniem nie zostało legalnie zdefiniowane, dlatego ustalenie jego znaczenia musi następować poprzez wykładnię odnoszoną do konkretnych działań organu. Gospodarowanie mieniem komunalnym może obejmować różne działania o różnej doniosłości prawnej. Zdaniem NSA w tym pojęciu może mieścić się także gospodarowanie drogami gminnymi, które w ujęciu normatywnym, a więc w u.d.p., obejmuje zarządzanie drogami. Znaczenie zarządzania nie pokrywa się z gospodarowaniem, ale oba pojęcia mają część wspólną jaką jest wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do składnika mienia jakim jest droga gminna.

29 Jednak z tego faktu nie wynika, by organ wykonawczy gminy mógł w zakresie tego gospodarowania określać zasady zajęcia pasa drogowego, zwłaszcza wprowadzać zakazy lokalizacji takich obiektów. Stanowisko prezentowane przez Sąd II instancji znajduje uzasadnienie w tym, że kompetencja organu do działania i forma tego działania musi wynikać z ustawy. Analiza treści przepisów rozdziału 4 u.d.p. zatytułowanego "Pas drogowy" prowadzi do jednoznacznego wniosku, że sposób zajmowania pasa drogowego został uregulowany przepisami powszechnymi, a to oznacza, że organ wykonawczy gminy nie ma prawnych możliwości określania innych reguł zajmowania pasa drogowego. Ustawa w tym zakresie wprowadza zakaz, który może być uchylony przez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tych przepisach wójt, burmistrz, prezydent miasta nie są upoważnieni do określania przyczyn zajęcia pasa drogowego. Z tych powodów Sąd II instancji stwierdza, że zarządzenie kontrolowane przez Sąd I instancji zostało wydane bez podstawy prawnej, czego skutkiem musiało być uchylenie wyroku i stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 716/2016 Prezydenta Miasta Katowice.

30 Mając na uwadze powyższe względy, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 147§ 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.