Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2016 r., II SA/Gl 791/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2016 r., II SA/Gl 791/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. F. (F.) na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków usytuowania ogródków gastronomicznych w pasie drogowym oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zarządzeniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1515 z późn. zm. ) oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 460 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. z 2004r. Nr 140, poz. 1481 z późn. zm.) określił warunki umieszczania ogródków gastronomicznych jak również umieszczania stoisk handlu okrężnego w pasie drogowym ul. [...] oraz ul. [...] w K.. Zgodnie z § 2 pkt 2 zarządzenia uwzględniając wymóg zachowania funkcji ulicy [...] jako służącej głównie komunikacji pieszej (deptak) w miejscu o szczególnych walorach estetycznych i historycznych związanych z kompozycją architektoniczną obejmującą dominantę kościoła [...], nie dopuszcza się lokalizowania ogródków w części ul. [...] obejmującej obszar od ul. [...] do tegoż kościoła.

3 Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik T. F. wezwał Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie w całości zarządzenia z dnia [...]r. nr [...]r., z uwagi na naruszenie art. 2, art. 20, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 39, art. 40 ust. 2 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

4 Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. poinformował pełnomocnika T. F. o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że do zadań własnych gminy należy między innymi utrzymanie właściwego ładu przestrzennego, dlatego władze Miasta mogą wprowadzić wymagania, które poprawią estetykę niektórych obszarów.

5 Pismem z dnia 6 lipca 2016r. T. F. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie Prezydent Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. Zdaniem skarżącego zarządzenie wydane zostało z naruszeniem art. 32, art. 20 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa polegające na dyskryminacji osób prowadzących działalność gastronomiczną przy ul. [...], nadto poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej i uniemożliwienie organizacji sezonowych ogródków gastronomicznych, jak również naruszenie zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku, poprzez uniemożliwienie lokalizacji ogródków gastronomicznych pomimo, że wcześniej taka działalność w tym samym miejscu była dopuszczalna. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 39, art. 40 ust. 2 i 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z dróg publicznych wykraczających poza przepisy prawa. Nadto naruszenie art. 30 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 135 Zasad techniki prawodawczej poprzez wykroczenie poza przysługującą organowi kompetencje.

6 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, Miasto K. jako właściciel i zarządca ulic decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania jej terenem mając obowiązek zapewnić funkcjonalność korzystania z tej przestrzeni przez wszystkich obywateli, sprawną obsługę i bezpieczeństwo ruchu, a także zadbać o zachowanie walorów estetycznych. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze zasad konstytucyjnych, bowiem wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej, a przepisy konstytucyjne dopuszczają możliwość jej ograniczenia. Wprowadzony zakaz lokalizacji ogródków gastronomicznych dotyczy bez wyjątku wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w tej części ulicy [...], zatem nie narusza również zasady równości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych organ wskazał, że lokalizacja w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym, może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach, co zostało uwzględnione w treści zarządzenia.

7 W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz zakwestionował zarówno fakt wydania skarżonego zarządzenia jak i jego treść, podnosząc, że ustawa o drogach publicznych zawiera wystarczające regulacje do tego by wydać decyzję o którą wnosił skarżący, bez potrzeby wydawania dodatkowych w tym zakresie zarządzeń.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

9 Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną, w tym dwie przesłanki formalne tj. sprawa musi być z zakresu administracji publicznej, a jej wniesienie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie wykształcił się pogląd o dopuszczalność zaskarżenia zarządzeń stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym, uznający, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: " p.p.s.a."), należy interpretować w sposób szeroki (por. uchwałę NSA z dnia 1 czerwca 1998r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001r., z. 2, poz. 48; uchwałę NSA z dnia 6 listopada 2000r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001r., z. 2, poz. 52). Z kolei dwie dalsze przesłanki - materialne – to jest istnienie w sprawie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia, muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, mający legitymację do jej wniesienia.

10 Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa, z którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego lub ustrojowego, stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy ( por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r. sygn. akt OSK 1437/2004, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov,pl).

11 Mając na uwadze, że skarżone zarządzenie w § 2 pkt 2 wyklucza możliwość lokalizowania sezonowych ogródków gastronomicznych w tej części ulicy [...], gdzie swoją działalność gospodarczą prowadzi skarżący, należało przyjąć, że zarządzenie w tej części mogło wywołać wobec skarżącego określone skutki prawne, poprzez pozbawienie go prawnej możliwości lokalizacji ogródka gastronomicznego. Zachowany zdaniem Sądu został również termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, ze w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę w nosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa ( por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 2/07 publ. ONSAiWSA 2007/3/60).

12 Gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, to w ocenie Sądu nie narusza ono obowiązujących przepisów, w tym również powołanych w skardze. Sąd w pełni podziela zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Prezydenta Miasta K., że Miasto K. jako właściciel i zarządca ulicy [...] decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania jej terenem, mając obowiązek zapewnić funkcjonalność korzystania z tej przestrzeni przez wszystkich obywateli, sprawną obsługę i bezpieczeństwo ruchu, a także zadbać o zachowanie walorów estetycznych. M.in. te względy muszą wpływać na ograniczenia w sposobie korzystania z tej przestrzeni przez podmioty prowadzące lokale gastronomiczne na tej ulicy. Wynika to, jak trafnie wskazał organ, z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i uprawnień właścicielskich Miasta K., a także art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

13 Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny .Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi . Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) . Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny ( ust. 2). Sformułowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości, stanowi lex generalis w stosunku do pozostałych norm dotyczących równości i ją konkretyzujących, w tym zacytowanego wyżej art. 32 ust. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 584 ze zm.), który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Adresatem tej normy konstytucyjnej są władze publiczne, w tym także organy samorządu terytorialnego i sądy. Istotą tej zasady jest to, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących ( OTK 1988, Warszawa 1989 str. 14 – za B. Banaszak – Konstytucja RP Komentarz , Warszawa 2009 r.). Pojęcie równości w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza więc równości w znaczeniu bezwzględnym . Nie można też utożsamiać zasady równości z zakazem różnicowania sytuacji różnych podmiotów.

14 Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący naruszenia zasady równości, gdy chodzi o zakaz lokalizowania ogródków sezonowych upatruje w tym, że jako podmiot prowadzący lokal przy ul. [...] w części objętej zakazem, będzie w gorszej sytuacji niż podmiot prowadzący lokal w tej części ulicy [...], gdzie dopuszczona jest lokalizacja takich ogródków. W ocenie Sądu zarzut naruszenia zasady równości nie jest uzasadniony, bowiem zakaz lokalizacji ogródków gastronomicznych, dotyczy bez wyjątku wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na ulicy [...] od ulicy [...] do kościoła [...], a okoliczność, że siedziby lokali objętych zakazem położone są akurat w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła [...], pozostaje poza zakresem uregulowań i stanowi obiektywną, niezależną od organu cechę, charakteryzującą poszczególnych przedsiębiorców, prowadzących działalność gastronomiczną przy ul. [...]. Kwestionowany zakaz nie stwarza więc nierówności, a co najwyżej nierówności wynikającej z różnego położenia lokali nie niweluje, jak by tego oczekiwał skarżący. Organ wyjaśnił także uzasadnienie dla takich ograniczeń podając, w jakim kierunku przebiega proces zmiany wizerunku ulicy [...]. Jak wynika z opinii Architekta Miasta umieszczanie ogródków gastronomicznych ograniczy zasadniczą funkcję ulicy jaką jest deptak, a która jest wprowadzana na ulicach o szczególnych walorach estetycznych. Ponadto dopuszczenie lokalizacji tego typu obiektów kłóciłoby się również z realizowaniem funkcji komunikacyjnej dla osób udających się do kościoła [...]. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że zarządca terenu ma obowiązek zapewnienia funkcjonalności korzystania z przestrzeni ulicy [...] i bezpieczeństwa nie tylko podmiotom prowadzącym działalność gastronomiczną przy tej ulicy, ale także wszystkim mieszkańcom. Ma prawo także wprowadzać wymagania, które, w jego ocenie, mają poprawić estetykę ulicy. Zauważyć także należy, że gwarantowana w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej. Także cytowany wyżej art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, choć tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zawsze w takim wypadku należy więc rozważyć zarówno interes ogółu, jak i interes jednostki, gdyż mogą być one rozbieżne. W rozpoznawanej sprawie regulacje zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, mające za zadanie uporządkowanie wyglądu ulicy [...], z czym wiąże się również zakaz lokalizacji ogródków gastronomicznych w tej części ulicy, która przylega do kościoła [...], mieści się zdaniem Sądu w wynikających z prawa własności uprawnieniach Prezydenta, jako organu Gminy K. i nie naruszają zasad swobody prowadzenia działalności.

15 Zasady demokratycznego państwa prawnego, co do zasady, nie stoją też na przeszkodzie wprowadzaniu zmian w zasadach prowadzenia działalności. Fakt, że wcześniej skarżący mógł postawić ogródek gastronomiczny w tym miejscu w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] i nr [...], a obecnie zgodnie z zaskarżonym zarządzeniem możliwość taka została wykluczona, nie uzasadnia jeszcze postawienia zarzutu naruszenia swobody i wolności prowadzenia działalności gospodarczej, czy naruszenia interesów przedsiębiorców w toku. Ponieważ jak już wyżej wskazano właściciel terenu może decydować o sposobie zarządzania i gospodarowania jego terenem, mając jednocześnie obowiązek zapewnić funkcjonalność korzystania z tej przestrzeni przez wszystkich obywateli, sprawną obsługę i bezpieczeństwo ruchu, a także zadbać o zachowanie walorów estetycznych, do czego zresztą jest ustawowo uprawniony.

16 Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, bowiem zaskarżone zarządzenie nie pozostaje w sprzeczności z przepisami tej ustawy w zakresie dotyczącym lokalizowania w obrębie pasa drogowego urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu drogowego. Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Nie jest sporne w sprawie, że ogródek gastronomiczny jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest przedmiotowy ogródek stanowić może jedynie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mają charakter uznaniowy. Nie pozostaje w kolizji z tym przepisem regulacja zawarta w skarżonym zarządzeniu, która wskazuje, że umieszczenie ogródków następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 8 ust. 2 powołanej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zatem Prezydent Miasta K. jako zarządca terenu był uprawniony do wydania zarządzenia regulującego sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę drogową.

17 Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta K., był umocowany do jego podjęcia na podstawie wskazanych w tym zarządzeniu i przytoczonych powyżej podstaw prawnych i nie wykroczył poza stworzone tymi podstawami prawnymi ramy przyznanych mu ustawowo kompetencji.

18 Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.