Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1476/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1476/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 885/12 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Zarządu Województwa K. z dnia [..] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. o sygn. akt I SA/Bd 885/12 oddalił skargę J. R. na decyzję Zarządu Województwa K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pobranego dofinansowania.

3 Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

4 Zarząd Województwa K. decyzją z dnia [...] września 2011 r. zobowiązał J.R. prowadzącego firmę J.K. "M." w B. do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania w kwocie 242.983,30 zł wraz z należnymi odsetkami.

5 Podane dofinansowanie było przyznane na podstawie umowy zawartej w 2009 r. na realizację projektu pod nazwą "Rozwój i unowocześnienie firmy "M" z B., poprzez uruchomienie produkcji małych, pasowych kół zębatych". Organ stwierdził, że skarżący, pomimo złożenia stosownego oświadczenia o spełnieniu kryteriów podmiotowych na moment złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy.

6 Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Zarząd Województwa K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

7 Wskutek złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargi, Sąd wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt 161/12 uchylił ww. decyzję, wskazując na brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do zarzutów i argumentacji strony dotyczących interpretacji art. 4 ust. 2 załącznika I rozporządzenia Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. W szczególności Instytucja Zarządzająca powinna wyjaśnić, na czym polega nieprawidłowy sposób rozumienia przez stronę treści art. 4 ust. 2 załącznika I wymienionego rozporządzenia, w odniesieniu do każdego z przedstawionych w analizie prawnej wariantów.

8 Po ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Województwa K. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r.

9 W uzasadnieniu Instytucja Zarządzająca zgodziła się ze stroną, że niektóre pisma były obarczone wskazaniem nieprawidłowej podstawy prawnej. Porównując jednak obie podstawy prawne, tj. ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych organ stwierdził, że przepisy tych ustaw wskazują na analogiczne środki odwoławcze oraz procedurę wydawania decyzji o zwrot środków z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania. Organ podniósł ponadto, że zarówno decyzja z [...] września 2011 r. jak i z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazywały prawidłową podstawę prawną, a Sąd rozpatrując zarzut w tym zakresie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2012 r., uznał to za uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy.

10 Zarząd Województwa przyznał również, że w "Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007-2013", stanowiących załącznik do uchwały Nr [..] Zarządu Województwa K. z dnia [...] lipca 2010 r. oraz w "Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007-2013", stanowiących załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa K. z dnia [...] grudnia 2010 r. znajdują się błędy proceduralne. Jednak, zdaniem Instytucji Zarządzającej błędy te nie stanowią rażącego naruszenia prawa, albowiem nawet nie miały one wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i były na bieżąco konwalidowane.

11 Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 załącznika I "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw" rozporządzenia Komisji (WE) Nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 70/2001 i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że strona w chwili składania wniosku o dofinansowanie nie posiadała statusu mikroprzedsiębiorcy, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że jest on całkowicie bezpodstawny i nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do przedstawionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w analizie prawnej stanowiska strony dotyczącego wariantów interpretacji art. 4 ust. 2 załącznika I, uznając zaprezentowaną argumentację za chybioną.

12 W ocenie organu istotne znacznie ma dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie właściwej interpretacji definicji "mikroprzedsiębiorcy" w rozumieniu art. 4 załącznika I, a kwestia sporna dotyczy rozumienia "kolejnych lat" na gruncie tego załącznika. Zdaniem Instytucji Zarządzającej są to lata ubiegłe. Natomiast w opinii skarżącego i autorów przedstawionej przez niego analizy – są to lata, które nastąpią w przyszłości. Nie zgadzając się ze stanowiskiem strony organ wskazał, że aby ustalić status przedsiębiorstwa na dany moment konieczna jest analiza poprzednich okresów obrachunkowych tegoż przedsiębiorstwa, co potwierdza orzecznictwo (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 713/11).

13 Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że J.R. złożył wniosek o dofinansowanie w 2008 r. W poprzednim zamkniętym roku obrachunkowym (2007 r.) Beneficjent posiadał dane mieszczące go w kategorii mikroprzediębiorstwa. Nie posiadał ich jednak w zamkniętym 2006 r. obrachunkowym, jak również w 2005 r. W konsekwencji na moment złożenia wniosku o dofinansowanie skarżący nie był mikroprzedsiębiorcą. Tym samym skoro strona nie posiadała statusu mikroprzedsiębiorcy na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, to nie mogła aplikować w konkursie przeznaczonym wyłącznie dla mikroprzedsiębiorców.

14 W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa K..

15 W odniesieniu do zasadniczych zarzutów skarżący podał, że posiadał status mikroprzedsiębiorcy na dzień 31 grudnia 2007 r. - wskaźnik RJR beneficjenta wynosił [...], a jego obrót nie przekroczył 2.000.000 euro. W zakresie pojęcia mikroprzedsiębiorcy powołał się również na Zalecenie Komisji z dnia 6 maja 2003 r. dotyczące definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw. W ocenie skarżącego organ błędnie interpretuje sformułowanie "powtórzy się w ciągu dwóch kolejnych lat", twierdząc że należy te lata kwalifikować jako lata poprzednie. Przepis określa okres na "dwa kolejne lata", a więc zakłada prognozowane na przyszłość. Nadto skarżący przytoczył 5 wariantów ustalenia statusu mikroprzedsiębiorcy opracowane w analizie prawnej, w której podjęto polemikę z prezentowaną przez organ interpretacją art. 4 ust. 1 i 2 załącznika I rozporządzenia Komisji (WE) nr 364/2004. Dalej skarżący podkreślił, że momentem udzielenia mu dofinansowania był 2009 r., kiedy to doszło do zawarcia umowy i kiedy posiadał status mikroprzedsiębiorcy. W tej sytuacji organ błędnie uznaje, że możliwym jest odebranie przyznanego dofinansowania z uwagi na brak spełnienia kryterium podmiotowego przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego prawo do dofinansowania beneficjent uzyskuje wraz z zawarciem umowy o dofinansowanie i w tej dacie musi spełniać kryteria podmiotowe, natomiast utrata statusu na dzień podpisania umowy powoduje brak możliwości zawarcia tej umowy. W tej kwestii powołał się na przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

16 W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

18 W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że sprawa zwrotu pobranego dofinansowania była rozstrzygana przez WSA w B., który wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 161/12 uchylił uprzednio wydaną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. Zatem Sąd ponownie orzekając w sprawie jest związany wcześniejszym wyrokiem WSA w Bydgoszczy na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") W wyroku z dnia 30 kwietnia 2012 r. została przesądzona część kwestii, które obecnie strona skarżąca również podnosi. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa, poprzez prowadzenie postępowania przez Instytucję Zarządzającą bez podstawy prawnej, Sąd uznał go za bezpodstawny. Odnośnie zarzutu błędów proceduralnych w Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007-2013, stanowiących załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa K. z dnia [...] lipca 2010 r. oraz w Wytycznych w zakresie kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007-2013, stanowiących załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa K. z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznając skarżącemu rację Sąd stwierdził, że pozostaje to jednak bez wpływu na wynik sprawy.

19 Sąd poprzednio rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia bezstronności w postępowaniu odwoławczym. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 127 § 3 kpa. W sprawie będącej przedmiotem kontroli stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych decyzję w sprawie zwrotu dofinansowania wydaje IZ RPO WKP, zaś w przypadku niezadowolenia z orzeczenia, beneficjent może zwrócić się do IZ RPO WKP z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym w każdym przypadku, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba ocenić, czy w ogóle jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika (por. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178).

20 Przechodząc do oceny pozostałych zasadniczych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena, czy w stanie faktycznym sprawy skarżący pobrał środki nienależnie.

21 Ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa K. na lata 2007-2013 konkurs z 29 maja 2008 r. określał krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o wsparcie w formie dotacji inwestycyjnej – były to mikroprzedsiębiorstwa mające siedzibę i prowadzące działalność na terenie województwa K. Ocena statusu przedsiębiorcy musiała zostać dokonana na podstawie opisu zawartego w załączniku nr I do rozporządzenia Komisji WE nr 70/2001 z 12 stycznia 2001 r. Podstawowe znaczenia dla rozpatrywanej sprawy ma, zatem regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 załącznika I do ww. rozporządzenia. Przepis ten odsyła w zakresie określenia progu zatrudnienia i pułapu finansowego do art. 2 załącznika I. W art. 2 ust. 3 tego załącznika mikroprzedsiebiorstwo zdefiniowano jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót i/lub całkowity bilans roczny nie przekracza 2 milionów Euro.

22 Stan zatrudnienia stwierdzony w trakcie wizyty monitorującej u skarżącego liczony w RJR (Rocznych Jednostkach Roboczych) wynosił: w 2005 r. – 19,01, w 2006 r. – 21,38, w 2007 r. – 9,43 (dane te wynikają z raportu z wizyty monitorującej z dnia 24 stycznia 2011 r., akta administracyjne – segregator nr 2). Odwołując się do treści art. 4 ust. 2, Instytucja Zarządzająca RPO WKP stwierdziła, że skoro strona złożyła wniosek o dofinansowanie w 2008 r., to poprzednim, zamkniętym rokiem obrachunkowym był 2007 r. W 2007 r. Beneficjent posiadał stan zatrudnienia pozwalający traktować go za mikroprzedsiębiorcę. Jednak nie spełniał on kryterium pułapu zatrudnienia w ciągu dwóch kolejnych lat, tj. w 2006 r. i 2005 r., bowiem nie zatrudniał mniej niż 10 osób. Tym samym w roku składania wniosku (w 2008 r.) o dofinansowanie nie posiadał on statusu mikroprzedsiębiorcy.

23 Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd wskazał, że Instytucja Zarządzająca nie była uprawniona do zanegowania oświadczenia Beneficjenta o spełnieniu kryteriów podmiotowych przez przedsiębiorcę – bez merytorycznej weryfikacji. Obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie było złożenie oświadczenia zgodnego ze stanem rzeczywistym. Okoliczność, że organ podjął w późniejszym czasie (w ramach odrębnego konkursu) decyzję o weryfikowaniu oświadczenia na wcześniejszym etapie, nie oznacza, że fakt ten sanuje poprzednio złożone oświadczenia, w tym oświadczenie złożone przez skarżącego.

24 Sąd wskazał, że wszyscy składający wnioski w tym konkursie obowiązani byli sprostać tym samym wymogom - wynikającym z przywołanego wcześniej załącznika I do rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 70/2001 r. Oceny zatem, czy dany podmiot posiada status mikroprzedsiębiorcy należało dokonać w oparciu o przepisy wspólnotowe, a nie zasady ustalone przez Instytucję Zarządzającą.

25 Sąd nie podzielił zarzutu strony, że Instytucja Zarządzająca naruszyła art. 79a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r., nr 173, poz.1807 ze zm., dalej: u.s.d.g.), ponieważ wizyta monitorująca została przeprowadzona przez osoby nie będące pracownikami organu kontroli. Z art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 nie wynika bowiem, aby kontrolerami musiały być osoby będące pracownikami organu kontroli.

26 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

27 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

28 I. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

29 a) Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 w zw. art. 2 ust. 3 załącznika I "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw" Rozporządzenia Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego Rozporządzenie (WE) nr 70/2001 i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju (Dz. U. UE. L. 2004.63.22), polegające na uznaniu, iż wskazana norma nie stanowi samodzielnej podstawy ustalenia statusu przedsiębiorstwa i w konsekwencji błędne zarzucenie skarżącemu, iż złożył oświadczenie o spełnieniu kryteriów podmiotowych, stanowiące załącznik nr 15 do wniosku o dofinansowanie niezgodnie ze stanem rzeczywistym i błędne uznanie, iż skarżący ubiegając się o uzyskanie dofinansowania w 2008 r. mimo posiadania na koniec 2007 r., tj. ostatniego zatwierdzonego okresu obrachunkowego danych, które zgodnie z art. 2 ust. 3 załącznika I definiują mikroprzedsiębiorstwo, nie posiadał status mikroprzedsiębiorcy,

30 b) Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. art. 2 ust. 3 załącznika I "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw" Rozporządzenia Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego Rozporządzenie (WE) nr 70/2001 i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju (Dz. U. UE. L. 2004.63.22), polegającą na mylnym uznaniu, iż status skarżącego, ubiegającego się o uzyskanie dofinansowania w 2008 r., mimo posiadania na koniec 2007 r., jako ostatniego zatwierdzonego okresu obrachunkowego danych, które zgodnie z art. 2 ust. 3 załącznika I definiują mikroprzedsiębiorstwo, należy ustalić w oparciu o trzy kolejne okresy obrachunkowe,

31 c) Naruszenie prawa materialnego Zalecenia Komisji z 6 maja 2003 r., dotyczącego definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich (notyfikowane jako dokumenty nr C (2003) 1422), tekst mający znaczenia dla EOG (2003/361/WE), załącznika III Komunikatu Komisji w sprawie wzoru oświadczenia zawierającego informacje wymagane do zakwalifikowania przedsiębiorstwa do kategorii MŚP, poprzez zaniechanie przez organ zastosowania tego wzoru oświadczenia w sprawie statusu beneficjenta i posłużenie się innym nieprecyzyjnym oświadczeniem,

32 d) Naruszenie prawa materialnego art. 25 pkt 1 w zw. zart.26 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niestwierdzenie błędnej realizacji programu operacyjnego przez instytucję zarządzającą, jako organu przyznającego dofinansowanie, polegającą na braku weryfikacji przez organ posiadania statusu mikroprzedsiębiorcy przed udzieleniem dofinansowania oraz zaniechanie wdrożenia wzoru oświadczenia o statusie beneficjenta zgodnie z Zaleceniem Komisji z 6 maja 2003 r., dotyczącego definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich (notyfikowane jako dokumenty nr C (2003) 1422), tekst mający znaczenia dla EOG (2003/361/WE), załącznika III Komunikatu Komisji w sprawie wzoru oświadczenia zawierającego informacje wymagane do zakwalifikowania przedsiębiorstwa do kategorii MŚP,

33 e) Naruszenie prawa materialnego art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 z późn. zm,) w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i mimo uznania, iż momentem udzielenia dotacji jest data zawarcia umowy o dofinansowanie tj. [...] lipca 2009 r. i ustalenia, iż w chwili podpisania umowy i udzielenia dotacji skarżący wedle kryteriów organu posiadał status mikroprzedsiebiorstwa, pozostaje to bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy i uzasadnia żądanie od skarżącego zwrotu otrzymanego w ramach umowy dofinansowania.

34 f) Naruszenie prawa materialnego art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zasada równego dostępu wszystkich beneficjentów winna być spełniona jedynie w ramach konkretnego konkursu o uzyskanie dofinansowania, a nie w ramach programu przyznającego takie dofinansowania i w konsekwencji na uznaniu, iż organ w prowadzonym postępowaniu o udzielenie dofinansowania z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007-2013 respektował zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów ubiegających się o dofinansowanie i zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie ich projektów,

35 2. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p p.s.a.:

36 a) Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a,, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa przez organ, domagający się zwrotu przyznanego wcześniej skarżącemu dofinansowania,

37 b) Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na: nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, nieodniesieniu się do przedstawionych w skardze wykładni art. 4 ust.1 i 2 załącznika I oraz zbyt lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, które nie wyjaśnia motywów odmowy uchylenia decyzji instytucji zarządzającej,

38 c) Naruszenie art.145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie przez organ naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przemawiał za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji nakazującej skarżącemu zwrot uzyskanego dofinansowania.

39 W piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. Zarząd Województwa K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

41 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu ustawowych podstawach w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

42 Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w kolejności wymienionej w osnowie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okazały się one nieusprawiedliwione.

43 Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak, więc granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że przedmiotem rozpoznania WSA w Bydgoszczy była sprawa, w której Zarząd Województwa K. w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał decyzję dotyczącą zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania przyznanego na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 2009 r. na realizację projektu pn. "Rozwój i unowocześnienie firmy "M" z B., poprzez uruchomienie produkcji małych, pasowych kół zębatych". Nadto Sąd odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

44 Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

45 Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK).

46 Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że uzasadnienie to spełnia wszystkie warunki określone w omawianym przepisie. Podnoszona w zarzucie okoliczność, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do przedstawionych w skardze wariantów wykładni art. 4 ust. 1 i 2 załącznika I zawartych w analizie prawnej, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08, LEX 513058). Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał.

47 Nieskuteczność zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego.

48 Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut obejmujący naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 załącznika I "Definicja małych i średnich przedsiębiorstw" Rozporządzenia Komisji (WE) nr 364/2004.

49 Zgodnie z art. 4 ust. 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 364/2004: "Dane, które będą stosowane przy określeniu liczby personelu i kwot finansowych są to dane odnoszące się do ostatniego zatwierdzonego okresu obrachunkowego i są obliczone w stosunku rocznym. Są one brane pod uwagę od dnia zamknięcia ksiąg rachunkowych. Kwota wybrana na obrót jest obliczana bez uwzględnienia podatku VAT oraz innych podatków pośrednich".

50 Jednak zgodnie z art. 4 ust. 2 tego załącznika w przypadku, gdy w dniu zamknięcia ksiąg rachunkowych dane przedsiębiorstwo ustali, że licząc w stosunku rocznym, przekracza lub spada poniżej progu zatrudnienia lub pułapu finansowego określonego w art. 2, uzyskanie lub utrata statusu średniego, małego lub mikroprzedsiębiorstwa następuje tylko wówczas gdy zjawisko to powtórzy się w ciągu dwóch kolejnych lat. W art. 4 ust. 3 postanowiono, że w przypadku nowoutworzonych przedsiębiorstw, których sprawozdanie finansowe jeszcze nie zostało zatwierdzone, stosuje się dane pochodzące z szacunku dokonanego w dobrej wierze w trakcie roku obrotowego.

51 Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 3 tego załącznika: "W kategorii MŚP mikroprzedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót i/lub całkowity bilans roczny nie przekracza 2 milionów EUR."

52 Zatem określenie aktualnego statusu przedsiębiorstwa następuje z uwzględnieniem zapisów art. 4 ust. 1, 2 i 3 załącznika I do rozporządzenia Rady (WE) nr 364/2004.

53 Nadto Komisja Wspólnot Europejskich w Zaleceniu Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącym definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich przyjęła, iż zgodnie art. 4 ust. 2, w przypadku gdy z datą zamknięcia rozliczeń, przedsiębiorstwo stwierdza, że w skali rocznej przekroczyło lub mieści się poniżej pułapów dotyczących liczby zatrudnionych osób lub pułapów finansowych określonych w art. 2, nie spowoduje to utraty ani nabycia statusu przedsiębiorstwa średniego, małego ani mikroprzedsiębiorstwa, chyba że pułapy te zostaną przekroczone przez dwa okresy obrachunkowe z rzędu.

54 Mając na uwadze ww. przepisy i Zalecenie Komisji, w przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa w art. 4 ust. 2 załącznika I, dla określania statusu przedsiębiorstwa posiadającego kilka zamkniętych okresów obrachunkowych, należy uwzględnić dwa sąsiadujące ze sobą najbardziej aktualne okresy, w których dane wskazywały na konkretny status tego przedsiębiorstwa. Oznacza to, że będą uwzględniane dane z dwóch ostatnich zamkniętych okresów obrachunkowych. Jednakże w niektórych przypadkach konieczne będzie uwzględnienie danych z okresów poprzedzających dwa ostatnie okresy obrachunkowe. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy w dwóch ostatnich okresach przedsiębiorca osiągał dane, które każdorazowo kwalifikowały przedsiębiorstwo do innego statusu. W takim przypadku uwzględnia się dwa kolejne, najbardziej aktualne okresy, które wskazują na dany status przedsiębiorstwa.

55 Prawidłowym jest, zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że aby ustalić status przedsiębiorstwa skarżącego w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie konieczna jest analiza poprzednich sąsiadujących ze sobą dwóch najbardziej aktualnych zamkniętych okresów obrachunkowych.

56 W rozpoznawanej sprawie ostatnim zatwierdzonym okresem obrachunkowym był 2007 r., w którym skarżący posiadał pułapy finansowe oraz liczbę zatrudnionych kwalifikujące go do kategorii mikroprzedsiębiorstwa. Nie posiadał jednak takich danych w odniesieniu do liczby zatrudnionych pracowników w latach obrachunkowych 2006 i 2005. W konsekwencji w 2008 r., tj. roku złożenia wniosku o dofinansowanie zaliczał się w kategorii MŚP do małego przedsiębiorstwa (art. 2 ust. 2 załącznika I). Zmiana statusu z małego przedsiębiorcy na mikroprzedsiębiorcę, w związku z powtórzeniem się danych kwalifikujących firmę do kategorii mikroprzedsiębiorców przez dwa kolejne lata obrachunkowe (2007 i 2008) nastąpiła dopiero w 2009 r.

57 Niezasadnym okazał się zarzut wymieniony w punkcie trzecim osnowy skargi kasacyjnej dotyczący posłużenia się przez organ nieprecyzyjnym wzorem oświadczenia o spełnieniu kryteriów podmiotowych przez przedsiębiorcę (zał. nr 15 do wniosku o dofinansowanie). Bowiem znajdujące się w aktach administracyjnych oświadczenie o spełnieniu kryterium określonego statusu przedsiębiorstwa wskazywało podstawę prawną, którą należy stosować przy określeniu tego statusu, tj. załącznik I rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw, zmienionego rozporządzeniem KE Nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. (Dz. U. WE L z 28 lutego 2004 r.).

58 Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż jak wskazano wyżej spełnienie przez przedsiębiorstwo kryteriów podmiotowych wynika wprost z prawa wspólnotowego, a nie z zasad określonych przez Instytucję Zarządzającą. Na etapie składania wniosku o dofinansowanie beneficjent złożył oświadczenie wskazując na fakt posiadania określonego statusu przedsiębiorstwa. Odpowiedzialność za treść składanego oświadczenia zgodnie z art. 233 § 1 i 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz.553 ze zm.) spoczywa na wnioskodawcy. Natomiast weryfikacja danych zawartych w oświadczeniu może nastąpić zgodnie z zapisami § 14 umowy o dofinansowanie projektu w dowolnym terminie w trakcie i na zakończenie realizacji projektu oraz w przypadku mikro, małych, średnich przedsiębiorstw przez okres 3 lat od dnia finansowego zakończenia realizacji projektu.

59 Za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, gdyż posiadanie statusu mikroprzedsiębiorcy na moment składania wniosku pozwalało - zgodnie z dokumentacją konkursową – na ubieganie się o dofinansowanie w ramach tego konkursu. Zatem wnioskodawca nie spełniając tego kryterium nie mógł aplikować w tym konkursie. Ogłoszenie konkursowe było skierowane do określonej kategorii podmiotów (mikroprzedsiębiorców) i od spełnienia wskazanych w nim warunków uzależnione było otrzymanie dofinansowania. Skoro skarżący nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, to nie mógł aplikować w konkursie przeznaczonym wyłącznie dla mikroprzedsiębiorców i w konsekwencji otrzymać dofinansowania. Wobec tego organ zajął prawidłowe stanowisko w zaskarżonej decyzji, że fakt posiadania odpowiedniego statusu przedsiębiorstwa na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie w 2009 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku wymienionym w skardze kasacyjnej z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 1380/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że badanie warunków do uzyskania dofinansowania odbywa się nie tylko na dzień złożenia wniosku. Wymogi nabycia prawa do pomocy beneficjent musi spełniać także w chwili zawarcia umowy o dofinansowanie, co znajduje oparcie w treści art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

60 Z powyższego wynika, zatem że beneficjent musi spełniać kryteria kwalifikujące go do kategorii mikroprzedsiębiorstwa zarówno na dzień złożenia wniosku, jak i na dzień podpisania umowy o dofinansowanie.

61 Nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż naruszona została zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wyrażona w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, wszyscy przedsiębiorcy składający wnioski w konkursie obowiązani byli sprostać tym samym wymogom. Każdy podmiot w ramach konkursu, w którym brał udział skarżący, miał do spełnienia te same warunki. Nie oznacza to jednak, że Instytucja Zarządzająca nie może w kolejnych konkursach modyfikować procedury wyłaniania projektów do dofinansowania. Zgodnie, bowiem z art. 28 ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, a także ich zmiany podlegają publikacji na stronach internetowych właściwej instytucji zarządzającej. Natomiast stosownie do postanowień art. 28 ust. 6 tej ustawy, dokumenty, o których mowa w ust. 5, nie mogą być zmieniane w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie w jakim dotyczą tego konkursu, a w przypadku konkursów otwartych – ich zmiana nie może mieć negatywnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie.

62 Podsumowując, Sąd pierwszej instancji prawidlowo stwierdził, że zaskarżona ona decyzja nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania, wobec tego brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

63 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.