Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2021 r., II GSK 1339/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2021 r., II GSK 1339/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 81/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego nieposiadającego deklarowanych właściwości użytkowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S.A. z siedzibą w B. 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 81/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego nieposiadającego deklarowanych właściwości użytkowych i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

3 Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2019 r., znak: [...], nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego: płyt styropianowych [...], nieposiadającego deklarowanych właściwości użytkowych.

4 Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w dniu 10 kwietnia 2018 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę u sprzedawcy, tj. X. Sp. z o.o. w [...] wyrobu budowlanego: płyt styropianowych [...]. W protokole kontroli nr [...]wskazano, że na wyrobie umieszczono oznakowanie CE wraz z informacjami towarzyszącymi. W trakcie kontroli sprzedawca przedstawił deklarację właściwości użytkowych nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Badanie próbki ww. wyrobu budowlanego zlecono akredytowanemu laboratorium - Polskiemu Centrum Badań i Certyfikacji S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział Badań i Certyfikacji w Gdańsku, Laboratorium Wyrobów Budowlanych (zwanemu dalej: PCBiC), które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] z [...] maja 2018 r. W związku z negatywnymi wynikami badań organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. na podstawie art. 36j ust. 1 w zw. z art. 36b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 266 ze zm.), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego: płyt styropianowych, które nie posiadały właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

5 W wyniku odwołania skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2019 r. Organ odwoławczy stwierdził, że producent wystawił [...] stycznia 2018 r. dla spornego wyrobu budowlanego deklarację właściwości użytkowych nr [...], w której wskazał zastosowaną do oceny zasadniczych charakterystyk normę: PN - EN 13163+A1:2015-3. Wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium, zgodnie z procedurą badawczą, potwierdziły deklarowane przez producenta właściwości użytkowe: wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych, wytrzymałość na zginanie oraz reakcję na ogień. Badanie nie potwierdziło natomiast deklarowanych przez producenta poziomów współczynnika przewodzenia ciepła i oporu cieplnego. Dlatego sporny wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych. Organ wskazał, że ustalając wysokość kary, należy wziąć pod uwagę wszystkie kryteria określone w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, czyli stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Organ zwrócił uwagę, że kontrolowany wyrób budowlany nie spełnia dwóch z pięciu deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż wynosi 2,5 % (współczynnik przewodzenia ciepła) oraz 3,6 % (opór cieplny). W związku z tym organ stwierdził, że stopień naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych jest w badanej sprawie niski. Jak ustalił organ odwoławczy, producent wprowadził do obrotu 52,2 m3 (tj. 174 paczki) wyrobu budowlanego niezgodnego z wymaganiami ustawy, to jest dużą ilość, w związku z czym wysokość kary pieniężnej powinna zostać podwyższona. Jak ustalił organ, począwszy od 1 stycznia 2017 r. organy stwierdziły nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych również w zakresie innych wyrobów, co także daje podstawę do zwiększenia wysokości kary pieniężnej. Producent po uzyskaniu informacji o negatywnych wynikach badań wycofał zakwestionowany wyrób z obrotu i przyczynił się do szybkiego zakończenia postępowania poprzez składanie wyjaśnień i dokumentów. Takie zachowanie stanowi okoliczność łagodzącą i skutkuje obniżeniem kary przewidzianej za dane naruszenie. W konkluzji organ, mając na uwadze stopień naruszenia przepisów ustawy (niski), okoliczności obciążające (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy i uprzednie naruszenie przepisów ustawy), jak również okoliczności łagodzące (współpracę z organami prowadzącymi postępowanie), stwierdził, że nałożona kara pieniężna powinna być wyższa. Jednak z uwagi na treść art. 139 k.p.a., organ uznał, iż nie ma podstaw do zmiany decyzji na niekorzyść strony.

6 W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy ustalona w niej wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą jest rażąco niewspółmierna do wagi naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych i powinna zostać obniżona; art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie tzw. niepewności rozszerzonej przy interpretowaniu wyników badań, co skutkowało błędnym ustaleniem, że badane wyroby budowlane przekroczyły dopuszczalne normy odpowiadające przepisom Unii Europejskiej; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, polegający na pominięciu przy ocenie stopnia naruszenia braku winy i nieumyślności producenta, co spowodowało błędne ustalenie organu, że spółka wprowadzała do obrotu wadliwe produkty, co w konsekwencji doprowadziło do ukarania spółki nadmiernie wysoką karą w porównaniu do stopnia rzekomego naruszenia. Zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 36j ust. 3 w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych poprzez nałożenie na skarżącą kary w wysokości nieproporcjonalnej do stopnia naruszenia.

7 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną argumentację.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił podstawę prawną zaskarżonej decyzji podkreślił, że w pierwszej kolejności podlegały kontroli Sądu ustalenia organu w zakresie, czy kwestionowany wyrób budowlany, tj. płyty styropianowe nie posiadały właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji. W ocenie Sądu, przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe przez organy obu instancji jest niepełne i nie pozwala na jednoznaczne określenie, czy doszło do naruszenia prawa przez skarżącą, a jeżeli doszło, to w jakim zakresie.

9 Sąd I instancji podzielił podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący naruszeń prawa procesowego w zakresie braku ustaleń i wyjaśnień organu odnośnie tzw. niepewności rozszerzonej badań. W dniu dokonywania badania kontrolowanych wyrobów budowlanych istniał bowiem – zdaniem skarżącej – obowiązek uwzględniania przez PCBiC tzw. niepewności rozszerzonej, który wynika z dokumentu ILAC-G8:03/2009 wydanego przez ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation), tj. międzynarodową organizację, zrzeszającą jednostki akredytujące (takie jak Polskie Centrum Akredytacji), prowadzące akredytację laboratoriów badawczych, takich jak, np. PCBiC. W związku z tym, przy badaniu właściwości wyrobów należy brać pod uwagę m.in. niepewność pomiarów, co przy tak nieznacznym przekroczeniu winno być uwzględnione, zwłaszcza że poddano temu badaniu jedynie 2 paczki wyrobu budowlanego. Nie sposób więc uznać, że ocena i interpretacja wyników badań pod względem zgodności bądź niezgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobów budowlanych przeprowadzona przez PCBiC są wiarygodne i zgodne ze standardami akredytacyjnymi, gdyż przy tak nieznacznych odstępstwach współczynników przewodzenia i oporu ciepła bez uwzględnienia niepewności rozszerzonej nie można przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów Unii Europejskiej. Tym samym, z powodu wycofania wyrobu z obrotu i braku możliwości przeprowadzenia jego ponownych badań, w sprawie tej zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., należy rozstrzygnąć na korzyść strony.

10 Sąd I instancji podkreślił, że niepewność rozszerzona jest pojęciem funkcjonującym w sferze nauki i badań pomiarowych. Jest także opisywana w oficjalnych publikacjach organu państwa odpowiedzialnego za miary, tj. Głównego Urzędu Miar ("Wyrażanie Niepewności Pomiaru. Przewodnik", Główny Urząd Miar, 1999). Sąd zauważył, że zawarte w aktach sprawy sprawozdanie z badań płyt styropianowych na s. 2 (k. 62 akt) także zawiera wskazanie "Niepewność rozszerzona przy poziomie ufności 95% i współczynniku rozszerzenia k=1,96", natomiast w zastrzeżeniu nr 1 na s. 4 (k. 60 akt) powyższego sprawozdania pod tabelą z "Oceną i interpretacją wyników badań" wskazano, że "Niniejsza ocena nie uwzględnia niepewności wyników, którą podano w punkcie B. sprawozdania". Z uwagi na fakt, iż sam organ w decyzji przyznaje, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż wynosi odpowiednio 2,5 % (współczynnik przewodzenia ciepła) oraz 3,6 % (opór cieplny), może zaistnieć sytuacja, w której uwzględnienie niepewności rozszerzonej (o ile należy ją uwzględnić) może skutkować tym, że albo odstępstw w ogóle nie będzie albo będą one jeszcze mniejsze niż ustalone przez organ.

11 W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii związanej z nieuwzględnieniem w wynikach badań niepewności rozszerzonej. Takie działanie organu narusza, zdaniem Sądu, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie dokonał analizy, czym jest – powoływany przez skarżącą – dokument ILAC-G8:03/2009 i czy wiąże on (także pośrednio) PCBiC oraz czy wyniki otrzymane w sprawozdaniu tego laboratorium należy odczytywać, biorąc pod uwagę także niepewność rozszerzoną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego może w tym zakresie w szczególności zwrócić się z prośbą o zajęcie stanowiska przez PCBiC lub jednostki ją akredytującej, ewentualnie posłużyć się w analizie powyżej problematyki powołaną wyżej publikacją Głównego Urzędu Miar. Zaskarżona decyzja nie poddaje się w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej i dlatego została uchylona. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, za przedwczesne Sąd uznał ustosunkowanie się do zarzucanych przez skarżącą naruszeń prawa materialnego.

12 W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

13 Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym poprzez błędne przyjęcie, iż organ naruszył ww. przepisy w związku z nieodniesieniem się do kwestii nieuwzględnienia w wynikach badań niepewności rozszerzonej pomimo, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ocenił cały materiał dowodowy niezbędny z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania, decyzja organu zawierała niezbędne elementy, jak również uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia odpowiadało wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

15 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

19 Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego, który nie posiadał właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Za zasadniczy powód uchylenia kontrolowanej decyzji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Sąd I instancji uznał daleko idące deficyty w przebiegu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w przedmiocie nałożenia wymienionej kary pieniężnej, które zmaterializowały się w podjętym w sprawie rozstrzygnięciu. Według Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające (dowodowe) przeprowadzone przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie nie było zupełne, przez co ustalenia faktyczne przyjęte przez organy za podstawę wydania zaskarżonej decyzji były – zdaniem Sądu – niepełne, a tym samym niewystarczające dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli bowiem, badając, a następnie ustalając właściwość użytkową wyrobu budowlanego (tj. zakwestionowanych w sprawie płyt styropianowych), organ administracji nie ocenił i nie rozważył, a w konsekwencji nie uwzględnił – nie odnosząc się przy tym w ogóle do stanowiska i argumentacji strony – znaczenia tzw. czynnika niepewności rozszerzonej (niepewności pomiaru), co w sytuacji, gdy odstępstwa od wartości deklarowanej przez stronę w relacji do wartości pożądanych były nieznaczne – 2,5 % (współczynnik przewodzenia ciepła) oraz 3,6 % (opór cieplny) – to zdaniem Sądu I instancji nie pozwala to na przyjęcie jednoznacznych ustaleń odnośnie do tego, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa przez stronę skarżącą, a jeżeli tak, to w jakim stopniu, czy też zakresie.

20 Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a na gruncie zarzutu opartego na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych i § 6 rozporządzenia w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym – nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem z powodów, które wskazane zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

21 W punkcie wyjścia wymaga przypomnienia – co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej – że kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją nałożono na stronę skarżącą karę administracyjną za delikt administracyjny określony w przepisie art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, który stanowi, że producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł.

22 Jeżeli za oczywiste uznać to, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają normy prawa materialnego, albowiem to one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – nałożenia obowiązku w postaci sankcji administracyjnej, wyznaczając tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów koniecznych do załatwienia sprawy, to nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że to właśnie przywołany przepis prawa, określając znamiona deliktu administracyjnego przypisanego stronie skarżącej, wyznaczał zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń. Mianowicie ustaleń, które – zważywszy na przedmiot sprawy – siłą rzeczy musiały być ukierunkowane na wykazanie, że zachowanie strony skarżącej polegało na tym, że wprowadzony przez nią do obrotu wyrób budowlany nie posiadał właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych, co miałoby oznaczać, iż zachowanie to wyczerpywało znamiona deliktu, o którym mowa w art. 36b przywołanej ustawy.

23 W związku z tym zaś, że wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej – w rozpatrywanej sprawie sankcji administracyjnej – nie może towarzyszyć, co trzeba uznać za aksjomat, żadna dowolność, czy też arbitralność, to za uzasadnione należy uznać twierdzenie oraz formułowane na jego podstawie oczekiwanie, że w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej – a trzeba to podkreślić – jest zobowiązany jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych – a ze swej istoty zakłada to obowiązek wykazania, że zachowanie (czyn, a więc działanie lub zaniechanie) przypisywane adresatowi decyzji nakładającej sankcję wyczerpywało znamiona deliktu – co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem. Jeżeli zaś warunek ten nie jest spełniony, to ocena działania organu administracji publicznej nie może być inna, jak tylko krytyczna.

24 Uwzględniając znaczenie przedstawionych uwag wprowadzających, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych racji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie tak jednak nie było, a stanowiska tego nie podważają zarzuty kasacyjne, o czym przekonują następujące argumenty.

25 Jeżeli istota naruszenia, o którym mowa w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych – jak jasno i wyraźnie wynika to z konwencji językowej, którą na gruncie tego przepisu prawa operuje ustawodawca – dotyczy tego, że "wprowadzany do obrotu wyrób budowlany nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych", to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że warunkiem koniecznym przypisania wymienionego naruszenia adresatowi decyzji nakładającej karę pieniężną za to naruszenie, jest wykazanie na gruncie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania, że rzeczywiście dany wyrób nie posiada deklarowanych właściwości użytkowych. Przy tym, co istotne z punktu widzenia prawnej doniosłości założeń aksjomatycznych, o których mowa była powyżej, z przywołanego przepisu prawa nie wynika – co w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu oraz wyrażanych na jego gruncie sugestii trzeba podkreślić – aby w zakresie odnoszącym się do ustaleń w przedmiocie "nieposiadania przez produkt właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych" ustawodawca pozostawiał organom administracji publicznej jakąkolwiek swobodę, czy też margines działania, w obrębie którego mogłyby one operować bez narażenia się na zarzut, że nie wykazały, że dany produkt nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

26 O tym bowiem, że jest – czy też miałoby być – inaczej nie sposób jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskować na podstawie § 6 rozporządzenia w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym, z którego wynika, że badanie próbki przeprowadza się stosując procedury i metody badawcze wynikające ze specyfikacji technicznej zastosowanej przez producenta badanego wyrobu budowlanego przy jego wprowadzaniu do obrotu lub udostępnianiu na rynku krajowym. Jakkolwiek wymienione rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 27 przywołanej ustawy, a z wytycznych treściowych tego przepisu upoważniającego wynika, że rozporządzenie to ma określać, między innymi, sposób pobierania oraz badania próbki wyrobu budowlanego (pkt 1 ust. 1 art. 27), to jednak równocześnie – co koresponduje z zakresem stosowania tego rozporządzenia określonym w jego § 1 – zgodnie z tymi wytycznymi (pkt 4 ust. 1 art. 27), wskazany akt wykonawczy ma określać również wzór sprawozdania z badań. W tym też kontekście trzeba podnieść, że z dniem 1 sierpnia 2019 r. – na podstawie rozporządzenia z dnia 2 lipca 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym – doszło do zmiany, między innymi, załącznika nr 2 tegoż rozporządzenia określającego "Wzór sprawozdania z badań", w ten sposób, że w jego części C "Stwierdzenie zgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi [...]" wprowadzono – nieistniejące wcześniej, co nie jest bez znaczenia zwłaszcza, że nie oznacza istnienia konsekwencji przeciwnych do wynikających z wprowadzonej zmiany – zastrzeżenie, z którego wynika, że "stwierdzenie [zgodności] nie uwzględnia wartości niepewności wyników, jeżeli zostały podane w części B sprawozdania".

27 Uwzględniając powyższe trzeba więc stwierdzić – abstrahując już nawet od oceny kwestii odnoszącej się do daty wejścia w życie przywołanej zmiany (1 sierpnia 2019 r.) w relacji do daty znajdującego się w aktach sprawy sprawozdania z badań z dnia [...] maja 2018 r. oraz treści zastrzeżenia zawartego jego w odsyłaczu nr 1) – że skoro w szeroko rozumianej sferze należącej do przedmiotu sprawy funkcjonuje, co nie jest sporne, pojęcie "niepewności wyników (niepewności rozszerzonej)", a co więcej, skoro w konsekwencji tego stanu rzeczy – wobec znaczenia i doniosłości wskazanej okoliczności – wymienione pojęcie przeniesione zostało również przez prawodawcę na grunt norm prawnych, co także nie jest sporne i wynika z powyżej przedstawionych uwag, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że organ administracji publicznej, który orzeka w sprawie nałożenia kary administracyjnej za delikt, o którym mowa w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, nie może pomijać i nie uwzględniać konsekwencji wynikających z przedstawionego stanu rzeczy, a mianowicie konsekwencji wynikających z niepewności wyników badań.

28 Zwłaszcza – o czym mowa była już powyżej – że w żadnym stopniu, ani też zakresie nie upoważnia do tego sposób, w jaki na gruncie przywołanego przepisu ustawy zostały określone znamiona deliktu administracyjnego, o którym w nim mowa, a "upoważnienia" tego rodzaju nie można upatrywać w treści przywołanego rozporządzenia oraz jego załącznika. Nie jest bowiem, i nie może być tak, aby akt prawny o niższej mocy prawnej niż ustawa modyfikował jej treść albo, aby stanowił punkt odniesienia dla jej wykładni w zakresie dotyczącym określonych ustawą znamion deliktu administracyjnego, czy też oceny spełniania przez dane zachowanie znamion tego deliktu administracyjnego. Tym bardziej, że art. 36b przywołanej ustawy jasno i wyraźnie stanowi o produkcie, który "nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych", co w zakresie odnoszącym się do przypisania naruszenia, o którym w nim mowa nie tworzy – o czym mowa była powyżej – pola dla jakiejkolwiek swobody, czy też marginesu działania, w obrębie których mogłyby operować organy administracji. Tym bardziej – co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba podkreślić – że zasadą jest, iż przepisy prawa o charakterze represyjnym, a takim jest powyżej przywołany, podlegają wykładni ścisłej.

29 Tym samym, jeżeli ze sprawozdania z badań z dnia [...] maja 2018 r., którego przedmiotem były zakwestionowane w sprawie wyroby budowlane wynika, że zawarta w tym sprawozdaniu ocena nie uwzględnia niepewności wyników badań, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione trzeba było uznać oczekiwanie, że organ administracji publicznej wskazaną okoliczność uwzględni, oceni oraz ustali jej znaczenie i konsekwencje dla formułowanych w sprawie wniosków, a mianowicie, czy doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Zwłaszcza, że w odniesieniu do drugiej ze wskazanych kwestii, przepis art. 36j ust. 3 przywołanej ustawy wśród dyrektywy wymiaru kary administracyjnej wymienia także stopień naruszenia przepisów ustawy.

30 Jeżeli więc – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ administracji nie odniósł się do wskazanej kwestii, a w kontekście wskazanych powyżej konsekwencji wynikających z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych w relacji do przyjętego przez organ stopnia naruszenia ustawy ocenionego jako niski (por. s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), kwestię tę trzeba uznać za istotną dla odpowiedzi na pytanie, czy doszło do naruszenia, a jeżeli tak, to czy jego stopień nie był (jeszcze) niższy, niż pierwotnie przyjęty przez organ, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie mogły być uznane za pełne, jednoznaczne i wystarczające, jak w pełni zasadnie ocenił to Sąd I instancji.

31 Nie bez więc uzasadnionych racji Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a mianowicie z naruszeniem niepozostającym bez wpływu na wniosek odnośnie do dowolności ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie przez organ administracji. Jako dowolne bowiem – jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94 – należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, a zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81).

32 W związku z powyższym nie ma podstaw, aby twierdzić – zwłaszcza, że zarzut skargi kasacyjnej nie został również uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymagań wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji naruszył wzorce kontroli jej legalności wynikające z przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

33 Zasadności przedstawionych ocen i wniosków, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa i nie może podważyć argument skarżącego kasacyjnie organu, że przeprowadzone w sprawie ustalenia, w związku z tym, iż wymagane w niej były wiadomości specjalne, poczynił on na podstawie sprawozdania z badań akredytowanego laboratorium (por. s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Argument ten jest nieprzydatny z tego powodu, że istota spornej w sprawie kwestii nie dotyczyła tego, czy rzeczywiście charakter sprawy wymagał wiadomości specjalnych, czy organ administracji zasięgnął opinii właściwego biegłego, czy też w końcu kwestii odnoszącej się do autorytetu i kompetencji biegłego, które miałyby być podważane – tak przecież nie było – lecz tego, że dysponując dowodem z przywołanego powyżej sprawozdania z badań, organ administracji nie działał w rozpatrywanej sprawie w sposób przedstawiony powyżej, a mianowicie w sposób zgodny ze standardem działania, którego przestrzegania w pełni zasadnie można było i należało oczekiwać.

34 Przy tym, w opozycji do sugestii skarżącego kasacyjnie organu, który pomija tą istotną okoliczność, że jest gospodarzem postępowania prowadzonego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, trzeba również podnieść, iż zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a nie rozstrzygnięcie sprawy za organ administracji publicznej, który jest właściwy w sprawie. Zwłaszcza, że nie jest on również związany opinią biegłego (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1445/06; 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 174/16).

35 Z wszystkich przedstawionych powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieusprawiedliwione i tym samym, za nieskuteczne. Nie podważają one bowiem prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem.

36 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.