Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2016 r., II GSK 1153/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2016 r., II GSK 1153/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 711/14 w sprawie ze skargi [B.] Spółki z o.o. w B. na uchwałę Rady Gminy [A.] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Gminy [A.] na rzecz [B.] Spółki z o.o. w B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 711/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] Spółki z o.o. w B. (dalej: Spółka) na uchwałę Rady Gminy [B.] (dalej: Rada) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków orzekł, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. o wskazanym numerze Rada, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 24 ust. 1 w zw. z art. 23, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu) w zw. z § 6, 7 i 19 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886; dalej: rozporządzenie), odmówiła zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na okres [...], przedłożonej we wniosku Spółki. Uchwała nie została uzasadniona.

5 W dniu [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] skierował do Rady sygnalizację, w której na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. stwierdził, że Rada podjęła powyższą uchwałę z nieistotnym naruszeniem prawa, nieskutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Wojewoda wyjaśnił, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu zobowiązują Radę do uzasadnienia uchwały, niemniej jednak brak uzasadnienia przedmiotowej uchwały nie narusza prawa w sposób istotny, bo uchwałą [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rada, w identycznym stanie faktycznym i prawnym, odmówiła zatwierdzenia tożsamego wniosku Spółki, dotyczącego okresu [...]. Wówczas Rada wyjaśniła, że wniosek opracowano niezgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 23 i 25 cyt. ustawy w zw. z § 6 pkt 1 lit. a) i § 7 rozporządzenia poprzez wliczenie do kosztów świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych amortyzacji w wysokości niepomniejszonej o taką ich część, która jest równa kwotowo otrzymanej dotacji. Jak przyjął Wojewoda, obydwa wnioski Spółki w taki sam sposób naruszały przepisy prawa, więc brak uzasadnienia uchwały z dnia [...] listopada 2013 r. jest naruszeniem prawa, ale nieistotnym, bo ta uchwała przyjęła takie samo uzasadnienie, jak uchwała poprzednia.

6 Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Spółka wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, a z uwagi na brak odpowiedzi, Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej uchwały. Skarżąca argumentowała, że zasadność ujmowania w taryfach amortyzacji bilansowej potwierdziło Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju oraz Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w odpowiedziach na zapytania Spółki w tej kwestii. Skarżąca podkreśliła także, że ujmowanie w cenach taryfowych amortyzacji podatkowej zagraża trwałości finansowej projektu – "[...]" i może doprowadzić do zwrotu ok. 50 mln euro otrzymanej dotacji.

7 W odpowiedzi na skargę Rada podtrzymała dotychczas wyrażone stanowisko.

8 Orzekając na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), WSA stwierdził, że zaskarżoną uchwałę wydano z nieistotnym naruszeniem prawa, co powoduje, że uchwała pozostaje w obrocie prawnym. Sąd zwrócił uwagę na tożsamość rozstrzygnięcia i powołanych w nim podstaw prawnych z uchwałą poprzednio kontrolowaną (wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 69/14) i podtrzymał stanowisko, że rada gminy kontroluje legalność projektu taryf w pełnym zakresie wymogów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i rozporządzenia wykonawczego. Sąd uznał, że przepisy cyt. ustawy i rozporządzenia zostały trafnie podane w kontrolowanej uchwale jako uzasadniające stwierdzenie, że projekty taryf sporządzono niezgodnie z nimi.

9 WSA zważył, że skarżąca uzyskała dotację, czyli bezzwrotne i nieodpłatne przysporzenie, pozwalającą na częściowe sfinansowanie inwestycji w środki trwałe. W jej majątku znalazł się więc ekwiwalent dotacji w postaci określonych środków trwałych. Nie powstały one ze środków własnych, do których rozporządzenie nie zalicza dotacji. Dlatego wszelkie związane z nimi koszty nie podlegają rozliczeniu z odbiorcami usług, w tym koszty wynikające z amortyzacji lub wartości umorzenia albo rat kapitałowych. W ocenie Sądu powołanie przepisów regulujących tę materię było wystarczające dla podjęcia uchwały odmownej, a argumentacja czerpana z norm prawa podatkowego była zbędna. Skarżąca nie tylko uzyskała częściowy zwrot poniesionych kosztów w postaci dotacji, więc nie powinna domagać się ponownego zwrotu od odbiorców usług, ale ponadto uzyskanie dotacji miało określony wpływ na koszty uzyskania przychodów w postaci odpisów amortyzacyjnych w podatku dochodowym od osób prawnych [art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm.) i art. 16 ust. 1 pkt 48 tej ustawy], a w konsekwencji zwiększenie podatku dochodowego. Powiększenie to niewątpliwie zostało uwzględnione przy ustalaniu niezbędnych przychodów Spółki [art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. g) ustawy, § 6 pkt 1 lit. b) rozporządzenia].

10 Sąd uznał, że dołączone przez skarżącą opinie innego organu lub wierzyciela nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie było istotne, że skarżąca nalicza amortyzację od środków trwałych pozyskanych za dotacje, lecz że – zgodnie z treścią § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia – kosztów świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych nie obciąża się kosztami inwestycji finansowych z dotacji. W kosztach przedsiębiorstwa należało zatem uwzględnić amortyzację, lecz pomniejszoną o równowartość dotacji.

11 Z powyższych względów, zdaniem WSA, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale nie naruszało prawa. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że sformułowanie art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu "jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami", nakłada na radę gminy powinność pisemnego uzasadnienia uchwały odmownej, w którym przekona, że projekt taryfy narusza określone przepisy. W ocenie WSA, w realiach tej sprawy, wyjątkowo, brak uzasadnienia nie stanowił istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 2 u.s.g.).

12 Skargą kasacyjną Rada domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

13 1. prawa materialnego:

14 – art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, podczas gdy rada gminy ma pełne prawo do kontrolowania i oceny poszczególnych składników wniosku taryfowego, a w tym również poprawności ustalenia wpływającej na cenę usług amortyzacji;

15 – art. 23 i art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w związku z § 6 pkt 1 lit. a) oraz § 7 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, podczas gdy opracowanie i przedłożenie wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] wykonane zostało niezgodnie z zasadami określonymi w powołanych przepisach;

16 – art. 91 § 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, podczas gdy brak uzasadnienia nosi jedynie znamiona naruszenia nieistotnego, a co za tym idzie organ nadzoru ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa;

17 2. przepisów postępowania, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność pomiędzy treścią wydanego orzeczenia, a jego uzasadnieniem.

18 Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na istniejącą – jego zdaniem – wewnętrzną sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku Sądu I instancji a jego uzasadnieniem i podkreślił, że skoro Sąd zgodził się z Radą co do prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i argumentacją przyjętą w zaskarżonej uchwale (str. 8-9 uzasadnienia), to nie miał podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, tym bardziej że wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 713/14, kontrolując uchwałę z dnia [...] maja 2014 r., wydaną w takim samym stanie faktycznym i prawnym, WSA w identycznym składzie skargę oddalił.

19 Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że skarżąca Spółka dobrze znała motywy jej podjęcia z poprzedniej, tożsamej uchwały, a nawet gdyby uznać brak tego uzasadnienia za naruszenie prawa, nie miało to znaczenia dla sprawy.

20 Spółka udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Spółka zaznaczyła, że jeżeli uzasadnienie uchwały jest obowiązkiem prawnym (art. 24 ust. 5 ustawy), to nie sposób argumentować, jak uczył to Sąd i co powielono w skardze kasacyjnej, że jego naruszenie jest nieistotne. Przeciwnie, brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia stronie zapoznanie się z motywami, które kierowały Radą przy odmowie zatwierdzenia taryfy, co ma negatywny wpływ na wynik sprawy, jednak wyrok odpowiada prawu.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

23 Na wstępie należy zauważyć, że kontrola kasacyjna przeprowadzana jest wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Związanie sądu kasacyjnego podstawami kasacyjnymi uniemożliwia zatem odniesienie się do wszystkich tych kwestii, które nie zostały przez autora skargi kasacyjnej ujęte w zarzuty naruszenia określonych przepisów czy to prawa materialnego, czy procesowego.

24 Skarżąca kasacyjnie kwestionuje ocenę Sądu, że kontrolowana uchwała Rady Gminy [B.] wydana została z naruszeniem prawa, bowiem jak twierdzi, Gmina ma pełne prawo do kontroli i oceny wniosku taryfowego, a ten został opracowany niezgodnie z przepisami, wliczając w cenę usług koszty amortyzacji części inwestycji sfinansowanej z dotacji.

25 Przede wszystkim należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie dość dokładnie zapoznał się z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego jednoznacznie wynika, że wyrażona w pkt I sentencji wyroku ocena nie ma wpływu na byt prawny uchwały. Sąd I instancji uznał bowiem, że stwierdzone naruszenie prawa, dotyczące kwestii wyłącznie procesowej (podjęcie uchwały bez uzasadnienia i wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ uchwałodawczy Gminy odmawiając zatwierdzenia taryfy), ma w warunkach konkretnej sprawy wymiar nieistotny, o czym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., co ma ten skutek, iż uchwała nie traci mocy. Wskazany przepis w powiązaniu z art. 147 § 1 p.p.s.a. legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia, z tego więc tylko powodu za całkowicie chybiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. przez jego niezastosowanie.

26 Konsekwentnie, nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, bowiem Sąd I instancji nie stwierdził, że uchwała narusza prawo w sposób w skardze kasacyjnej opisany.

27 WSA nie tylko nie odmówił radzie gminy prawa do kontroli i oceny wniosku taryfowego, ale wręcz stwierdził, że organ stanowiący gminy, przy podejmowaniu uchwały, na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, nie jest związany wyrażonym, na podstawie art. 24 ust. 4 tej ustawy, stanowiskiem organu wykonawczego, lecz "samodzielnie ocenia legalność taryf w ramach własnej kompetencji". Sąd I instancji nie zgodził się przy tym z wyrażonym w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennym poglądem (wyrok o przywołanej sygn. akt II OSK 2306/12; publik. CBOSA).

28 Natomiast skarżąca kasacyjnie twierdząc, że wszystkie elementy proponowanych we wniosku taryf podlegają kontroli rady gminy, łączy to uprawnienie organu uchwałodawczego z wynikającą z art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu kompetencją organu wykonawczego sprawdzenia taryfy co do zgodności z przepisami ustawy i jej zweryfikowania.

29 Zestawiając te dwa poglądy, należy przyjąć, że wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko co do określonych art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu uprawnień rady gminy, niezwiązanej wydaną przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceną zgodności z prawem taryfy, którego to poglądu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela, idzie dalej, niż czyni to skarżąca kasacyjnie, uzasadniając zarzut naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię. Sąd w istocie błędnie wyłożył art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, jednak nie w taki sposób, jaki objaśnia skarga kasacyjna.

30 Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 23 i art. 25 cyt. ustawy w powiązaniu z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Budownictwa, należy stwierdzić, iż są one nieusprawiedliwione już tylko z tego powodu, że Sąd I instancji nie tylko nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała naruszała wymienione przepisy, ale uznał zasadność odmowy zatwierdzenia taryfy ze względu na sporządzenie propozycji taryf w sposób sprzeczny przede wszystkim z § 7 ust. 3 i 4 cyt. rozporządzenia. Tym samym pogląd Sądu zgodny jest w istocie z prezentowanym przez autora skargi kasacyjnej.

31 Wreszcie, za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób w skardze kasacyjnej opisany. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się niekonsekwencji w rozumowaniu Sądu I instancji, który stwierdzając naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą, nie uwzględnił zarzutów skarżącej Spółki w części merytorycznej, a jedynie wskazał na nieistotne dla bytu prawnego uchwały naruszenie przepisów postępowania. Zarówno zarzuty skargi kasacyjnej, jak też jej uzasadnienie odwołujące się do niezgodności wyrażonej przez WSA aprobaty dla prezentowanego przez Radę Gminy stanowiska z ostateczną oceną tej uchwały jako naruszającej prawo, nie mogą znaleźć uznania sądu kasacyjnego w sytuacji podjęcia orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 4 u.s.g. i pozostawienia tego aktu w obrocie prawnym.

32 Należy powtórzyć, że kontrola kasacyjna zamyka się na tych zagadnieniach prawnych, które podniesione zostaną w ramach wybranych podstaw kasacyjnych. Z tego powodu ocena prawidłowości zastosowania wskazanych wyżej przepisów i uznanie przez WSA, iż uchwała narusza prawo jedynie w stopniu nieistotnym przez co pozostaje w obrocie prawnym, nie może doczekać się szerszych rozważań. Uprawniona jednak jest uwaga, że kontrolowane kasacyjnie orzeczenie stwierdzając, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., naruszenie prawa, odwołuje się do zaprezentowanego już przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu, że przepisy te znajdują zastosowanie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 12/11; publik. CBOSA), który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela.

33 Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.