Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r., II FSK 587/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r., II FSK 587/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Kazimierz Maczewski, Protokolant Katarzyna Nowik, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. Oddział w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wr 1199/15 w sprawie ze skargi G. Oddział w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 25 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2013r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wr 1199/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. Oddział w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 25 lutego 2015 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2013 rok.

3 Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

4 Decyzją z dnia 1 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta W. określił skarżącej zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2013 r. w wysokości 38.337 zł. Decyzją z dnia 25 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (SKO) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. SKO wskazało, że na mocy decyzji Wojewody D. z dnia 11 kwietnia 2012 r. (ostateczna z dniem 9 czerwca 2012 r.) zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, skarżąca uzyskała trwały zarząd w stosunku do będących przedmiotem tej inwestycji nieruchomości położonych w W., z których część stanowią grunty zabudowane. Powołując się na art. 43 oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."), organ odwoławczy omówił instytucję trwałego zarządu i sposoby jego wygaśnięcia. Wyjaśnił, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną, a momentem nabycia tego rodzaju uprawnień w niniejszej sprawie przez skarżącą jest data 9 czerwca 2012 r., kiedy to przymiot ostateczności uzyskała decyzja Wojewody D. z dnia 11 kwietnia 2012 r. Podkreślił, że na dzień wydania decyzji wymiarowej, nie zostało w trybie administracyjnym - decyzją ostateczną - stwierdzone wygaśnięcie trwałego zarządu skarżącej w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem postępowania wymiarowego w podatku od nieruchomości za 2013 r. Zatem, pomimo wszczętej procedury administracyjnej w tym przedmiocie, skarżąca do dnia wydania niniejszej decyzji wymiarowej nie utraciła wobec spornych nieruchomości trwałego zarządu.

5 SKO uznało, że przywrócenie miastu W. statusu miasta na prawach powiatu nie wywiera wpływu na stan faktyczny w niniejszej sprawie. Wprawdzie z dniem 1 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta W. mocą art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: "u.d.p.") stał się zarządcą wszystkich dróg w granicach miasta W., jednak faktu zarządzania tymi drogami nie należy utożsamiać z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości w postaci trwałego zarządu. Organ wskazał, że o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. Zasadnie więc, zdaniem SKO, organ pierwszej instancji uznał, że podatnikiem podatku od nieruchomości jest skarżąca, gdyż to ona posiada tytuł prawny do nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.; dalej: "u.p.o.l."), zgodnie z ewidencją gruntów i budynków.

6 W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l. w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej jako: "K.c.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. w zw. z art. 336 K.c. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

7 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istotą sporu jest, czy skarżąca jest podatnikiem podatku od nieruchomości za 2013 r. w zakresie nieruchomości położonych w W., z których część stanowią grunty zabudowane budynkami.

9 Sąd podkreślił, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie utraciła wobec spornych gruntów trwałego zarządu. Wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością może bowiem nastąpić albo z mocy prawa z chwilą upływu terminu, na jaki zarząd ten został ustanowiony (art. 46 ust. 1 u.g.n.), albo w wyniku wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu (art. 46 ust. 1 i 2 u.g.n.).

10 Zdaniem Sądu, bez znaczenia pozostaje okoliczność przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz fakt, że z dniem 1 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta W. z mocy prawa stał się zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w granicach miasta W. Nie oznacza to bowiem, że dotychczasowy zarządca staje się zarządcą niewłaściwym. Brak jest w przepisach regulacji, z których można by wywnioskować, że wcześniej ustalony trwały zarząd na nieruchomości znajdującej się na obszarze miasta, przechodzi obligatoryjnie na rzecz prezydenta danego miasta. Skarżąca nadal sprawuje trwały zarząd wobec spornych gruntów i ów trwały zarząd jest tytułem prawnym do nieruchomości, który uzasadnia uznanie skarżącej za podatnika podatku od nieruchomości.

11 Sąd podniósł, że z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l. wynika zasada, zgodnie z którą podatnikiem podatku od nieruchomości jest ten podmiot, który posiada tytuł prawny do nieruchomości pochodzący bezpośrednio od jej właściciela. Skoro skarżąca jako jednostka budżetowa Skarbu Państwa posiada podmiotowość prawnopodatkową w zakresie podatku od nieruchomości, a instytucja trwałego zarządu jest przykładem "innego tytułu prawnego" posiadania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l., to skarżąca jest podatnikiem podatku od spornych nieruchomości.

12 W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a") naruszenie prawa materialnego, tj.:

13 1) art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l. w zw. z art. 336 K.c. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że status trwałego zarządcy posiadany przez skarżącą daje podstawy do jednoczesnego przypisania jej podmiotowości podatnika i płatnika podatku od nieruchomości, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l.;

14 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. w zw. z art. 336 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieobciążenie Prezydenta Miasta W. zobowiązaniem podatkowym za rok 2013, w sytuacji w której Prezydent Miasta W. jest samoistnym posiadaczem budynków.

15 Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości prawem przepisanej.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wbrew jej zarzutom, zaskarżony wyrok nie narusza ani art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a, ani art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.l. w zw. z art. 336 K.c.

18 Art. 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 lit. a u.p.o.l. stanowi, iż podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące: właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 3 (pkt 1), posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych (pkt 2), posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości (pkt 4 lit. a).

19 Sąd pierwszej instancji nie wywodził obowiązku podatkowego skarżącej w podatku od nieruchomości z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.l. Nie twierdził, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości lub posiadaczem samoistnym nieruchomości, jak je określił Sąd – położonych w W. Dlatego wywód skargi kasacyjnej mający na celu wykazać, iż skarżąca nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym opodatkowanych nieruchomości nie mógł doprowadzić do wykazania, iż powyżej wskazane przepisy zostały naruszone. Sąd ten uznał, że obowiązek podatkowy skarżącej wynika z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l. i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest prawidłowe.

20 Bezsporne jest w sprawie, że decyzją Wojewody D. z dnia 11 kwietnia 2012 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, która to decyzja stała się ostateczna z dniem 9 czerwca 2012 r., skarżąca uzyskała trwały zarząd w stosunku do będących przedmiotem tej inwestycji nieruchomości położonych w W., z których część stanowią grunty zabudowane budynkami. Niesporne jest również i to, że w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 25 lutego 2015 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2013 r., decyzja Wojewody D. pozostawała w obrocie prawnym.

21 Jak trafnie ujął to w swoim Komentarzu Andrzej Chełchłowski, treść konkretnego trwałego zarządu jednostki organizacyjnej wyznacza regulacja z art. 43 ust. 2 u.g.n. oraz decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu, wydana zgodnie z art. 45 tej ustawy (A. Chełchowski Komentarz do art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami – LEX). Decyzja administracyjna ustanawiająca trwały zarząd tworzy jego indywidualny kształt i treść. Dopóki zatem decyzja taka pozostaje w obrocie prawnym, dopóty trwałym zarządcą nieruchomości pozostaje jej adresat. Moc działania tej decyzji może zostać zniesiona przepisem prawa, bądź na skutek upływu okresu trwałego zarządu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu (art. 45 ust. 1 u.g.n.).

22 Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznanej sprawie, co słusznie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wydanym wobec skarżącej wyroku z dnia 18 października 2016 r. II FSK 1791/16 (dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA), które pozostaje aktualne również w niniejszej sprawie, iż z punktu widzenia określenia podmiotowej strony opodatkowania istotne są skutki prawne wywołane decyzją Wojewody D. z 11 kwietnia 2012 r., które – wbrew stanowisku skarżącej – nie zostały zniweczone poprzez przywrócenie miastu W. statusu miasta na prawach powiatu. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, "trwały zarząd jest administracyjnoprawnym prawem podmiotowym (zespołem uprawnień), jakie uzyskuje jednostka organizacyjna administracji publicznej w drodze charakterystycznej dla działania administracji (decyzja administracyjna) względem nieruchomości - przedmiotu publicznej własności o znaczeniu ekonomicznym (w znaczeniu prawnym jest to własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) i w celu realizacji zadań publicznych" (por. W. Sobejko, Charakter prawny instytucji trwałego zarządu oraz instytucji gospodarowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami, KPP 2000, nr 1, str. 83 oraz wyroki NSA z 20 września 2013 r, sygn. akt II FSK 2631/11 i z dnia 11 stycznia 2018 r. II FSK 3565/15 – CBOSA).

23 Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo zmiany statusu miasta, ukonstytuowany decyzją Wojewody D. węzeł administracyjnoprawny istniał w 2013 r., wywołując skutki prawne w sferze prawa podatkowego. Sprawowanie trwałego zarządu ma bowiem kluczowe znaczenie w świetle postanowień art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l.

24 Po pierwsze, zgodnie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji trwały zarząd jest "innym tytułem prawnym" , o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l. Tytuł ten, jak już powiedziano, został przyznany skarżącej mocą decyzji administracyjnej i wynika z przepisów prawa (u.d.p., u.g.n.). Po drugie, niewątpliwie warunkiem realizacji trwałego zarządu jest posiadanie nieruchomości (nie byłoby możliwe wywiązanie się z zadań zarządcy bez posiadania nieruchomości). To zaś zostało zapewnione zarządcy mocą art. 43 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Owa forma prawna władania nieruchomością w rzeczy samej oznacza władanie faktyczne nieruchomością. Wynika to chociażby z form korzystania z nieruchomości oddanych w trwały zarząd, określonych w art. 43 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem zarządca korzysta z nieruchomości np. w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania jednostki organizacyjnej, wykorzystuje ją do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, może oddać nieruchomość lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie.

25 Zarządca nieruchomości posiada więc faktyczne i prawne władztwo nad nieruchomością, natomiast posiadanie w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 336 K.c.), do którego nawiązuję autor skargi kasacyjnej, stanowi stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (E. Gniewek Komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego – LEX). Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone w przywołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r. II FSK 1791/16, iż instytucja trwałego zarządu zawiera w swej konstrukcji prawnej element posiadania w rozumieniu art. 336 K.c., a trwały zarządca jest posiadaczem nieruchomości.

26 Mając na uwadze powyższe stwierdzić można, że skarżąca jest posiadaczem nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. Właścicielem posiadanych przez nią nieruchomości jest Skarb Państwa, co przyznaje sama skarżąca. Skarżąca jest przy tym jednostką organizacyjną, co nie jest kwestionowane, więc ta kwestia pozostaje poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spełnione więc zostały wszystkie przesłanki określone w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l., a to oznacza, że w warunkach niniejszej sprawy, zgodnie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, podatnikiem podatku od nieruchomości jest skarżąca.

27 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.