Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009 r., II FSK 466/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009 r., II FSK 466/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Gruszczyński, Sędziowie: NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, WSA del. Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 436/07 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia 23 kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i skargę oddala, 2) zasądza od T. P. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt II FSK 466/08

3 U z a s a d n i e n i e

4 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę T. P. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. w przedmiocie uznania zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadniony, poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. w tym samym przedmiocie oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w S., w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu.

5 Wyrok ten zapadł wskutek przyjęcia następujących ustaleń co do okoliczności sprawy:

6 Dnia 28 sierpnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w S., Inspektorat w G., wystawił tytuły wykonawcze dotyczące zaległości skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za październik i listopad 2001 r. Dnia 28 grudnia 2006 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w S., działając jako organ egzekucyjny, dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego.

7 Dnia 9 stycznia 2007 r. zobowiązany wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej podnosząc, że egzekwowany obowiązek uległ przedawnieniu, ponieważ art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r. przewidywał pięcioletni okres przedawnienia dochodzonych należności. Organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w S., o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonego zarzutu, a ten postanowieniem z dnia 31 stycznia 2007 r. uznał zarzut za nieuzasadniony wskazując, że na mocy art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca u.s.u.s.) określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. termin przedawnienia należności z tytułu składek został wydłużony do lat dziesięciu. Powołując się na stanowisko wierzyciela organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r. odmówił uznania zasadności zarzutu.

8 Po wniesieniu przez skarżącego zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w S. postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzając, że na mocy art. 34 § 1 w związku z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w odniesieniu do zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela.

9 Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powtarzając dotychczasową argumentację i zarzucając niezastosowanie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. uwzględnił skargę uchylając zarówno postanowienia organu egzekucyjnego i organu nadzoru wydane w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jak i postanowienie wierzyciela zawierające jego stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów. Sąd przyjął, że ponieważ w myśl art. 83c ust. 2 u.s.u.s. od wydanego w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje, a jednocześnie stanowisko to na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążące, sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 3, a także art. 135 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) umocowany jest do przeprowadzenia kontroli legalności zarówno postanowienia organu egzekucyjnego i organu nadzoru, jak i postanowienia wierzyciela. Oceniając legalność stanowiska wierzyciela Sąd zauważył, że ustawa zmieniająca ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych, między innymi w zakresie przedłużenia terminu przedawnienia należności z tytułu składek do 10 lat, nie zawiera przepisów przejściowych. W związku z tym wywiódł, że zastosowanie do zobowiązań powstałych w stanie prawnym, przewidującym pięcioletni termin przedawnienia tych należności, nowego prawa, przewidującego dziesięcioletni termin przedawnienia, oznaczałoby naruszenie wyprowadzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady niedziałania prawa wstecz.

11 W skardze kasacyjnej, wywiedzionej na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział Wojewódzki w S., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. Postawiono następujące zarzuty:

12 1) naruszenia prawa materialnego, a to: art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy zmieniającej u.s.u.s. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. pomimo utraty mocy obowiązującej tej regulacji i wprowadzenia dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek, bez pozostawienia dawnego terminu przedawnienia dla należności powstałych przed dniem wejścia w życie nowej regulacji; art. 33 pkt 1 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do przedawnienia obowiązku skarżącego oraz art. 2 Konstytucji RP przez nieuzasadnione uznanie, że zastosowana przez wierzyciela wykładnia reguł intertemporalnych prowadzi do naruszenia wynikających z tego przepisu zasad niedziałania prawa wstecz, zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych;

13 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowień je poprzedzających pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego oraz art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 34 § 1 i § 4 P.p.s.a. przez niezasadną ingerencję w prawidłowe rozstrzygnięcie wierzyciela.

14 W uzasadnieniu, powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 16 czerwca 1993 r. (W 4/93) i z dnia 25 maja 2004 r. (SK 44/03), a także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2005 r. (I UK 232/04), podniesiono, że wobec brzmienia przepisów ustawy zmieniającej u.s.u.s. nie ma podstaw do stosowania po dniu 1 stycznia 2003 r. innego terminu przedawnienia należności z tytułu składek, niż dziesięcioletni, a brak przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej przesądza o bezpośrednim skutku nowej ustawy. Sytuacja taka nie oznacza stosowania prawa wstecz, ponieważ skutki prawne przedawnienia następują dopiero z chwilą upływu jego terminu.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie postawione w niej zarzuty są uzasadnione.

17 Należy uznać słuszność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów zmieniających u.s.u.s. oraz, w konsekwencji, niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. do stanu faktycznego istniejącego po tym terminie.

18 Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że brak przepisów intertemporalnych nie oznacza braku regulacji w zakresie obowiązywania nowelizowanych przepisów, ale przesądza o obowiązku stosowania przepisów znowelizowanych od dnia ich wejścia w życie. Nie prowadzi to w żadnym razie do naruszenia zasady lex retro non agit i art. 2 Konstytucji RP, ponieważ znowelizowane przepisy wcale nie działają wstecz, tylko zastępują dawną regulację z dniem wejścia w życie nowelizacji.

19 Jeśli chodzi o kwestię przedawnienia zaległości składkowych wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to niewątpliwie przepisy, które weszły w życie dnia 1 stycznia 2003 r., mają zastosowanie do trwającego w momencie ich wejścia w życie zdarzenia w postaci niewykonania obowiązku uregulowania wspomnianych składek. Nie mają one natomiast zastosowania do zaległości składkowych, które uległy przedawnieniu zgodnie z poprzednio obowiązującymi zasadami. Skoro zatem, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (II GSK 651/08), w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, to jest nowy termin przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela i zauważa, że jest on powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 listopada 2007 r., I UK 147/07, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., I UZP 4/08, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 października 2008 r., III UZP2/08 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 14 października 2008 r., I SA/Kr 952/08 i w Kielcach z dnia 22 stycznia 2009 r., I SA/Ke 432/08).

20 Ponieważ zatem w rozpoznawanej obecnie sprawie należności skarżącego z tytułu składek nie uległy przedawnieniu przed wejściem w życie nowelizacji art. 24 ust. 4 u.s.u.s., czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r., do należności tych ma zastosowanie znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowiący, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (z zastrzeżeniami dla prowadzonych rozważań nieistotnymi). Zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji jest więc skutkiem błędnej wykładni art. 1 pkt 9 lit. a) oraz art. 23 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, prowadzącej do niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. do stanu faktycznego istniejącego w roku 2006.

21 Oznacza to uznanie zasadności postawionego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia prawa materialnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że w ramach tego zarzutu nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 u.p.e.a., jako że jest to przepis postępowania, a nie przepis prawa materialnego. Nie kreuje on bowiem obowiązku lub uprawnienia zobowiązanego, lecz określa podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Nie określa więc, czy i kiedy należność uległa przedawnieniu, ale upoważnia zobowiązanego do sformułowania w postępowaniu, którego celem jest przeciwstawienie się egzekucji administracyjnej, zarzutu określonej treści.

22 Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

23 Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. został sformułowany w sposób uniemożliwiający jego ocenę. Artykuł ten zawiera trzy jednostki redakcyjne (lit. a, b i c). Nie wskazano jednak, który z tych przepisów zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony, a sąd kasacyjny nie jest uprawniony do formułowania hipotez w tej kwestii.

24 Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. nie został szczegółowo uzasadniony, a ze sposobu jego sformułowania zdaje się wynikać, że nie tyle została zakwestionowana sama zasada, w myśl której wobec niezaskarżalności postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyrażającego jego stanowisko jako wierzyciela w postępowaniu w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, sąd administracyjny bada zgodność z prawem tego postanowienia w ramach skargi na postanowienie organu egzekucyjnego (organu nadzoru) w przedmiocie zasadności tychże zarzutów, lecz kwestionuje się zasadność ingerencji sądu administracyjnego w prawidłowe – zdaniem autora skargi kasacyjnej – rozstrzygnięcie wierzyciela. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo wyprowadził swoje uprawnienie do zbadania pod względem zgodności z prawem także postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Uprawnienie to wynika zarówno z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., jak i z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ostatni z tych przepisów statuuje ustrojowe zadanie sądów administracyjnych, którym jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności jej działań z prawem. Z kolei art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. stanowią, że sąd administracyjny wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Niewątpliwie do końcowego załatwienia sprawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej konieczne jest zbadanie legalności stanowiska wierzyciela, skoro w innym trybie nie może to być zbadane. Wskazany zakres kognicji sądów administracyjnych jest aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., II FSK 1006/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r., III SA/Wr 517/04, ONSAwsa Nr 15, poz. 169).

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył więc przepisów postępowania badając zgodność z prawem postanowienia wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, a jedynie naruszył prawo materialne wadliwie przyjmując, że należność składkowa skarżącego uległa przedawnieniu, podczas gdy należność ta przedawnieniu nie uległa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

26 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.