Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., II FSK 359/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., II FSK 359/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka (sprawozdawca), Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SA/Łd 600/16 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 13 października 2017 r. o sygn. I SA/Łd 600/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę W.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

3 w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO) z 4 maja 2016 r. o nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

4 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak inne cytowane

5 w uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

6 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi - przedstawiony przez WSA.

7 2.1. Relacjonując w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Wójt Gminy R. (dalej: Wójt, organ I instancji) decyzją z 25 stycznia 2016 r. ustalił skarżącemu wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r. w kwocie 56.255 zł. przyjmując do opodatkowania: 1) w zakresie podatku rolnego - grunty rolne

8 o powierzchni 2,6350 ha fizycznych (podstawa opodatkowania 1,5779 ha, stawka podatku 134,3750 zł/ha, podatek w kwocie 212,03 zł, podatek po zaokrągleniu w kwocie 212,00 zł.), 2) w zakresie podatku od nieruchomości: a) budynki mieszkalne

9 o powierzchni 397,19 m2 (stawka podatku 0,60 zł/m2, podatek w kwocie 238,31 zł),

10 b) budynki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni

11 2.174,40 m2 (stawka podatku 19,00 zł/m2, podatek w kwocie 41.313,60 zł), c) budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (podstawa opodatkowania 30.700,00 zł, stawka podatku 2% wartości, podatek w kwocie 614,00 zł), d) grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni 16.923,00 m2 (stawka podatku 0,82 zł/m2, podatek w kwocie 13.876,86 zł).

12 2.2. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 4 maja

13 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.; dalej: u.p.o.l.), stanowiące podstawę prawną decyzji oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne

14 i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Stwierdził, że nie można zarzucić decyzji Wójta nieprawidłowości rozstrzygnięcia, w tym naruszenia zasad postępowania podatkowego wskazanych w odwołaniu, ponieważ prawidłowo ustalono podmioty, przedmioty i podstawy opodatkowania, opierając się na danych zebranych w trakcie postępowań w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2012-2014. Stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r. nie uległ zmianie od 2014 r. Nie zgłoszono organowi podatkowemu jakichkolwiek zmian w stanie faktycznym na rok 2016. Zatem, zasadnie nie wszczęto postępowania w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r. w formie postanowienia, a także nie wyznaczono stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, stosownie do art. 165 § 5 pkt 1 i art. 200 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.). Kolegium wyjaśniło, że w 2016 r. do wyliczenia podatku rolnego przyjęto inną niż w poprzednim roku liczbę hektarów przeliczeniowych w gospodarstwie rolnym (w latach wcześniejszych było 1,6513 ha, obecnie jest to 1,5779 ha). Nie można i w tym przypadku mówić, że jest to wynik zmiany stanu faktycznego, ponieważ w 2016 r. zmieniły się przepisy ustawy o podatku rolnym, które w art. 4 ust. 7 pkt 1 i 2 wprowadziły nowe zasady przeliczania hektarów przeliczeniowych, gdy chodzi o grunty rolne zabudowane i rowy.

15 Z kolei, w kwestii opodatkowania części gruntu zajętego pod drogę publiczną, SKO stwierdziło, że kwestia ta została wyjaśniona przez organ I instancji w postępowaniu dotyczącym 2015 r. (nie mogła to też być nowa okoliczność faktyczna, która powodowałaby potrzebę wszczęcia postępowania podatkowego za 2016 r. w formie postanowienia). W tej kwestii wyjaśniono, że droga gminna nie przebiega przez działkę nr ewid. [...] w obrębie Ignaców (dowód: pismo Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy R. z 15 kwietnia 2015 r.). Kolegium podkreśliło, że skarżący poza polemiką z organem nie przedstawił na tę okoliczność żadnych konkretnych dowodów. Natomiast miarodajnym dowodem

16 w takim przypadku jest zapis w ewidencji gruntów (brak ujawnienia na działce gruntu sklasyfikowanego jako droga) i wyjaśnienia przedstawiciela zarządcy dróg gminnych. Zaznaczyło też, że stanowisko organów podatkowych w tym zakresie podzielił WSA

17 w Łodzi w ww. wyroku z 21 kwietnia 2016 r. - oddalając skargę na decyzję Kolegium za

18 2015 r.

19 3. Postępowanie przed Sądem I instancji.

20 3.1. Na ww. decyzję skarżący wniósł skargę do WSA, w której sformułował wniosek

21 o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu

22 I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

23 a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie: I) prawa materialnego, tj. 1/ art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., II) przepisów prawa procesowego, tj. 1/ art. 233 § 1 ust. 1 w zw. z art. 210 § 4

24 i art. 187 § 1 O.p., 2/ art. 122, art. 187 § 1 i § 3 i art. 191 O.p. w zw. z art. 7a ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.o.l., 3/ art. 122, art. 187 § 1, art. 191i art. 210 § 1 pkt 6 w zw. z art. 210 § 4 O.p., 5/ art. 233 § 1 ust. 1 w zw. z art. 165 § 5 pkt 1 O.p.

25 3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz dotychczasową argumentację.

26 4. Wyrok Sądu I instancji.

27 4.1. WSA uznał skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności zaznaczył, że zarzuty naruszenia prawa podniesione w skardze są niemal identyczne jak w skardze będącej przedmiotem rozpoznania tutejszego sądu w sprawie oznaczonej sygn. akt I SA/Łd 1437/15, w której sąd oddalił skargę strony w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego ustalonego na rok 2015. Wyjaśnił, że podobnie jak w tej sprawie, również w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r., istotą sporu jest to, czy na gruncie skarżącego usytuowana została droga gminna i czy skarżący ma podstawy do żądania zwolnienia go od obowiązku uiszczania podatku od nieruchomości od tej części gruntu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, który (jak twierdzi skarżący) zajęty został przez gminę na drogę gminną.

28 WSA odwołując się do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne

29 i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.; dalej u.p.g.k.) w związku

30 z art. 7a ust. 1 u.p.o.l. stwierdził, że podstawę wymiaru podatku od nieruchomości stanowią dane zgromadzone w ewidencji gruntów i budynków, w której należąca do skarżącego działka została oznaczona w całości jako tereny zabudowy przemysłowej "Ba", a nie "dr" jako droga. Chcąc podważyć te dane skarżący powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty.

31 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

32 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: (1) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 240 § 1 pkt 5 O.p., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego

33 w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a., czyli nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy

34 z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z odwołania od decyzji organu

35 I instancji oraz skargi do WSA wynikało, że postępowanie podatkowe nie wyjaśniło istoty sprawy, a także że pojawiły się nowe okoliczności w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 1 O.p., tj. błędnie ustaliło że teren znajdujący się na wschodnim odcinku działki o nr [...], obr. Ignaców, gmina R. o szerokości około 2 m na całej długości znajduje się w posiadaniu skarżącego, a nie jest na nim urządzona droga gminna, co

36 w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa materialnego - czyli przepisu art. 2

37 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., polegające na błędnym przyjęciu, że możliwym jest zaliczenie do podstawy opodatkowania powierzchnie gruntów, które nie są w posiadaniu skarżącego; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 180, art. 187 § 1 i art 198 § 1 O.p. w zw. z art 121 i art. 122 O.p., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił decyzji organu II Instancji, mimo zaistnienia licznych naruszeń prawa procesowego dokonanych przez SKO, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy oraz brak dopuszczenia z urzędu dowodu w postaci oględzin gruntu, które wskazałyby na faktyczny przebieg drogi, która została utworzona na działce skarżącego, i obecnie znajduje się w posiadaniu gminy R. jako zarządcy drogi gminnej, i poprzestanie na przeprowadzeniu dowodu z pisma Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy R. z 15 kwietnia 2015 r., znak [...], który nie ma

38 waloru dokumentu urzędowego i którego twierdzenie stoi w jawnej sprzeczności

39 z twierdzeniami strony, co powinno skutkować przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie; (3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw.

40 z art. 194 § 1 O.p. w zw. z art. 21 ust. 1 u.p.g.k. i art. 194 § 3 O.p. w zw. z art. 121 i 122 O.p., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił decyzji organu II Instancji, mimo zaistnienia licznych naruszeń prawa procesowego dokonanych przez SKO, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy oraz na bezrefleksyjnym przyjęciu zapisów ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji podnoszenia przez skarżącego, że droga gminna została utworzona na jego działce, i obecnie znajduje się w posiadaniu gminy R. jako zarządcy drogi gminnej, i poprzestanie na przeprowadzeniu dowodu z pisma Kierownika Referatu" Gospodarki Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy R. z 15 kwietnia 2015 r., znak [...], który nie ma waloru dokumentu urzędowego i którego twierdzenie stoi w jawnej sprzeczności

41 z twierdzeniami strony, co powinno skutkować przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie; (4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1

42 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., a to poprzez brak odniesienia się do w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało brak dokonania kontroli całości zaskarżonej decyzji, a nadto wpływa na utrudnienie dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu I instancji; (5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazywał w postępowaniu sądowoadministracyjnym okoliczności, które podnoszone były również przed organem II Instancji, a to konieczność wszczęcia procedury w zakresie prawidłowego określenia granic działki o nr [...] oraz przebiegu drogi publicznej, a także dokonania ewentualnych zmian w Ewidencji gruntów i budynków, co powinno było skutkować zawieszeniem postępowania podatkowego z urzędu w oparciu o art. 201 § 1 pkt 2 O.p., a czego organ II Instancji zaniechał, co powinno było doprowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji organu II Instancji i nakazania zawieszenia postępowania do chwili przeprowadzenia przez Wójta postępowania wyjaśniającego w zakresie rzeczywistego przebiegu drogi publicznej oraz gruntu będącego w posiadaniu skarżącego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

43 5.2. Organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

44 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

45 6.1. Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte wyłącznie podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

46 Na potrzeby rozważań Sądu w niniejszej sprawie niezbędnym jest w pierwszej kolejności wskazanie, że w analogicznym stanie faktycznym, tożsama sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z 19 września

47 2018 r. sygn. akt II FSK 2528/16. Ocenę prawną rozważanego zagadnienia prawnego - zawartą w powołanym orzeczeniu - skład orzekający aprobuje i poprzez jej przytoczenie czyni elementem własnego uzasadnienia.

48 6.2. Zasadnicza kwestia będąca osią sporu między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na gruncie skarżącego usytuowana została droga gminna i czy skarżący ma podstawy do żądania zwolnienia go od obowiązku uiszczania podatku od nieruchomości od tej części gruntu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej.

49 Organ I instancji nie uwzględnił stanowiska skarżącego wyjaśniając, że droga nie przebiega przez działkę skarżącego, lecz przez działkę nie należącą do skarżącego. Według ewidencji gruntów i budynków należąca do strony działka o nr [...] została oznaczona w całości jako tereny zabudowy przemysłowej "Ba". Ewidencja nie wskazuje na to, że działka skarżącego oznaczona została symbolem "dr" jako droga. Chcąc podważyć treść danych ujętych w ewidencji gruntów i budynków, to skarżący powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie), powołując się na to, że wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Strona tego nie uczyniła, ponieważ nie zostało ostatecznie zakończone jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie zmiany ewidencji, więc z tego względu należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogą być przedmiotem rozpoznania, ponieważ – wbrew wymogowi z art. 176 p.p.s.a. - nie zawierają uzasadnienia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje natomiast skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

50 Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów

51 i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRRiB). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 u.p.g.k., ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków,

52 a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków

53 i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Powyższa argumentacja prowadzi do konkluzji, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny,

54 a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (por. S. Bogucki, K. Winiarski, Zakres związania danymi z ewidencji gruntów

55 i budynków w sprawach wymiaru podatków lokalnych, "Przegląd Podatków Lokalnych

56 i Finansów Samorządowych" 2015, nr 2, s. 18). To natomiast oznacza, że ujawniony

57 w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., I OSK 2357/15).

58 Starosta jako przedstawiciel Skarbu Państwa odpowiada za aktualność danych

59 w ewidencji, o czym stanowi § 44 rozporządzenia MRRiB, przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane udokumentowane. Nie jest jednak możliwe dokonanie zmiany w ewidencji z mocą wsteczną. Jeżeli zmiany w ewidencji następują, to mają one skutek ex nunc, tj. na przyszłość, a nie skutek ex tunc, tj. z mocą wsteczną.

60 Obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od daty ich powstania, stosownie do art. 22 ust. 2 u.p.g.k. obciąża właściciela lub inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k.). Uregulowanie powyższe zapewnia z jednej strony aktualność danych ewidencji, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej natomiast, ustanawiając wskazany powyżej obowiązek właściciela zawiadamiania o wszelkich zmianach w krótkim terminie, eliminuje możliwość dokonywania tych zmian z datą wsteczną tj. obejmującą okres wcześniejszy, przed datą złożenia wniosku. (por. wyrok NSA z 19 listopada

61 2010 r., I OSK 144/10).

62 6.3. W świetle przedstawionych powyżej wywodów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, który trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając całość przytoczonej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 p.p.s.a.