Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., II FSK 1511/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., II FSK 1511/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA del. Danuta Małysz, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej C. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2374/13 w sprawie ze skargi C. [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od C. [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2374/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę C. [...] (dalej: "Skarżąca") na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 września 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Podstawą prawną powyższego orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").

3 Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że zaskarżoną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 13 czerwca 2013 r., o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 100. 000 zł postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w . z dnia 15 marca 2013 r.

4 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe ponieważ wszczęte postępowanie administracyjne tylko wtedy kończy się decyzją merytoryczną, jeśli przepisy prawa materialnego dają podstawę do wydania takiej decyzji.

5 Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że przepisy obowiązującego prawa nie dają umocowania do merytorycznego rozpoznania wniosku w przedmiocie umorzenia w całości lub w części, a także rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Sąd ten uznał, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") odesłanie do przepisów III działu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: "o.p.") musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych instytucji.

6 Nie godząc się z powyższą decyzją Ministra Finansów, Skarżąca złożyła skargę do WSA, w której zarzuciła:

7 1. naruszenie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 59g Prawa budowlanego w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 o.p. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do umorzenia ani do rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej,

8 2. naruszenie art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niezbadanie oraz nierozpatrzenie przez organ I instancji ani przez Organ zebranego w sprawie materiału dowodowego,

9 3. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie Skarżącej do władzy publicznej,

10 4. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego w całości oraz wydanie przez organ decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

12 WSA w uzasadnieniu wyroku za trafne uznał stanowisko organu powołującego się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość - ze swej natury - zastosowania - w związku z odesłaniem z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a o.p. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III o.p. nie obejmuje przepisu art. 67a o.p.

13 Próba odmiennej interpretacji podważałaby sens opłaty legalizacyjnej - a tym samym racjonalność poczynań ustawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a o.p. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych przepisów prawnych.

14 W ocenie WSA zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę czego następstwem będzie legalizacja samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach.

15 W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

16 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

17 I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 59g Prawa budowlanego w zw. z art. 67a § 1 pkt 2 i 3 o.p., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie zezwala na umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej;

18 II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

19 a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" lub lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj. prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącej do władzy publicznej oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej,

20 b) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie uchybienie obowiązkowi przewidującemu rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

23 Skarga kasacyjna w sposób oczywisty pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

24 Problem stanowiący istotę sporu w kontrolowanej sprawie był już przedmiotem rozpoznania w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 794/12, NSA uznał, że "konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 p.b. i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a o.p. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1221/12 Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09, NSA zauważył, że opłata ta "nie podlega [...] egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę".

25 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie całkowicie zgadza się z przedstawionymi powyżej poglądami. Opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu o.p., brak jest zatem podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty, o której mowa, jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III o.p. musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II FSK 794/12, "próba odmiennej interpretacji analizowanej regulacji prawnej podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność poczynań prawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a o.p. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach".

26 Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko WSA, że przywołane przez Skarżącą przepisy obowiązującego prawa, nie stwarzały w żadnym wypadku umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej.

27 Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno sugerujące naruszenie przez WSA przepisów materialnoprawnych, jak i procesowych, okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.