Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., II FSK 1388/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., II FSK 1388/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik (sprawozdawca), Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 582/15 w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1.Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. o sygn. III SA/Wa 582/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. J. (dalej : skarżący) na postanowienie Ministra Finansów (dalej : organ odwoławczy) z dnia 4 grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych: (1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku (dalej: Dyrektor IS) z dnia 26 lutego 2013 r. o nr [...]; (2) zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak inne cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

3 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Warszawie).

4 2.1. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2013 r. Dyrektor IS odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 31 stycznia 2013 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane w postępowaniu w przedmiocie zarzutów. Postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych oparto na art. 35 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej : u.p.e.a.).

5 Dyrektor wskazał, że w toczącym się wobec skarżącego postępowaniu egzekucyjnym nie zastosowano jeszcze żadnej czynności egzekucyjnej, toteż wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie mógł stanowić podstawy wszczęcia postępowania.

6 2.2. We wniesionym zażaleniu skarżący uznał, że organ odmówił wszczęcia postępowania bezzasadnie. Wskazał, że zapłacił dochodzoną należność bądź została ona uregulowana poprzez stosowne zaliczenia nadpłat. Ocenił, że wniosek powinien być rozpatrzony merytorycznie, tj. oddalony, w przypadku "...stwierdzenia (...) przesłanek do jego uwzględnienia bądź uwzględniony (...) – w przypadku stwierdzenia jego zasadności.". Podkreślił, że nie domagał się wszczęcia postępowania, lecz jedynie wstrzymania czynności egzekucyjnych.

7 Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora IS. Powołując się na art. 1a pkt 15 u.p.e.a. oraz art. 61a Kpa Minister wyjaśnił, że nie jest możliwe wstrzymanie czynności egzekucyjnych, które nie zaistniały.

8 3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

9 3.1. W skardze na wymienione postanowienie Ministra skarżący ponowił argumentację, że wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien być rozpatrzony merytorycznie. Ponownie podkreślił, że nie domagał się wszczęcia postępowania, lecz jedynie wstrzymania czynności egzekucyjnych, a wniosek o wstrzymanie wykonania czynności nie wszczyna odrębnego postępowania, lecz został złożony w toku postępowania egzekucyjnego. Nie istnieje więc odrębna sprawa, wobec czego niewłaściwe było zastosowanie art. 61a Kpa. Na poparcie swojego poglądu przywołał orzecznictwo sądowe.

10 3.2. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

11 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

12 4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Zdaniem WSA w Warszawie, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych organy obu instancji naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., a organ odwoławczy ponadto art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Podkreślił, że rozpatrywanie wniosku skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), a w konsekwencji przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie mają w rozpatrywanej sprawie odpowiedniego zastosowania.

13 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

14 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

15 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię:

16 a. art. 35 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, że złożenie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie wszczyna żadnego odrębnego postępowania i podlega rozpatrzeniu merytorycznemu, negatywnemu;

17 b. art. 61a kpa w zw. z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż wniosek złożony w trybie art. 35 § 2 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym z dnia zgłoszenia tego wniosku) nie wszczynał żadnego odrębnego postępowania, wobec którego możliwa byłaby odmowa wszczęcia postępowania;

18 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

19 a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. oraz art. 18 i 35 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organ nadzoru niewłaściwie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy żadne czynności egzekucyjne w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie zostały w ogóle dokonane, co warunkowało brak podstaw do jego wszczęcia.

20 b. art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej Gdańsku wydanych w trybie art. 18 u.p.e.a. w sytuacji, gdy przepis art. 61a k.p.a. został w przedmiotowej sprawie właściwie zastosowany.

21 5.2. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

22 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

23 6.1.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu, stąd skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygane w sprawie kwestie były przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w tożsamym stanie faktycznym i prawnym w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., II FSK 3503/15 oraz z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II FSK 3502/15 i II FSK 3501/15, a Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni je akceptuje i przyjmuje za własne.

24 6.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na bezzasadność podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., które dodatkowo powiązano z naruszeniem art. 18 u.p.e.a. i art. 61a k.p.a. Art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i wojewódzki sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. To zaś, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., II FSK 2795/12 oraz z dnia 30 kwietnia 2014 r., II FSK 1038/12). Naruszenie dwóch pozostałych wskazanych powyżej przepisów, jako norm dopełnienia, było przedmiotem także innych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które zostaną rozpatrzone poniżej.

25 6.3. Pozostałe zarzuty zarówno w zakresie podniesionych naruszeń prawa materialnego, jak i przepisów postępowania stanowią multiplikację zarzutów naruszenia art. 61 i art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., jako norm dopełnienia do wskazanych w skardze kasacyjnej norm odesłania z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zatem zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto, że nawet wówczas, gdy zachodzi potrzeba ich stosowania należy czynić to "odpowiednio". Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest bowiem od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. To oznacza, że "odpowiednie" zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym może być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, żeby uzupełniać a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

26 W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym co do zasady można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Należy przy tym zaznaczyć, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela, zobowiązanego czy też osoby trzecie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2008 r., I SA/Po 1453/07, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1462/08). Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Stosownie natomiast do art. 26 § 3 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., II FSK 137/14). Przypomnieć także trzeba, że postępowanie egzekucyjne w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym.

27 6.4. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy podkreślić, że rozpatrywanie żądania zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w toku prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o art. 18 u.p.e.a. stosować należy przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), które w tym zakresie nie mają tu odpowiedniego zastosowania. W tego rodzaju przypadku rozpatrzenie wniosku zobowiązanego ma charakter uboczny, wpadkowy w stosunku do postępowania głównego, jakim jest postępowanie egzekucyjne w administracji. Ten incydentalny (uboczny) charakter wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych wobec sprawy głównej polega jedynie na rozstrzygnięciu kwestii proceduralnej, procesowej związanej z tym postępowaniem głównym (postępowaniem egzekucyjnym w administracji), ale nie warunkującej możności przeprowadzenia tego postępowania, czy określania momentu jego wszczęcia. Ponadto, możliwe jest odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami ustaw o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również żadnymi innymi przepisami prawa, czyli gdy jest wiadomym jest, że brak jest w tym przedmiocie jakiejkolwiek regulacji, co powoduje, że wniosek taki już na etapie jego wnoszenia jest bezprzedmiotowy. Ponadto, w orzecznictwie wskazano także na możliwość stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy dana kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta i ponowne postępowanie nie mogło być wszczęte ze względu na obowiązujący zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., II FSK 137/14).

28 Tymczasem wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych skierowany do organu nadzoru przewidziany był przepisem art. 35 § 2 u.p.e.a. (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r.). W takim przypadku Dyrektor Izby Skarbowej jako organ nadzoru powinien był taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie i ocenić czy jest on zasadny lub bezzasadny i to bez względu na to, czy w ogóle doszło do zastosowania jakichkolwiek czynności egzekucyjnych, czego wymaga dla ich wstrzymania definicja legalna z art. 1a pkt 15 u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie miały wobec tego w ogóle odpowiedniego zastosowania, ponieważ wniosek złożony przez zobowiązanego nie wszczynał jakiegoś innego, nowego postępowania, lecz był jedynie wnioskiem w toku postępowania egzekucyjnego.

29 6.5. Reasumując należy stwierdzić, że wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych złożony w takcie trwania egzekucji administracyjnej nie inicjuje żadnego odrębnego od postępowania egzekucyjnego w administracji postępowania, do którego z mocy art. 18 u.p.e.a. należałoby stosować przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania lub odmowy jego wszczęcia (art. 61 i art. 61a k.p.a.). W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, który trafnie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.