Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1462/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1462/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (sprawozdawca), Sędziowie NSA Włodzimierz Kubiak, Jerzy Rypina, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1453/07 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 19 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1453/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Oddział Wojewódzki w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 19 lipca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – W., działając w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia 7 marca 2007 r. wystawione i przesłane przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w P., wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanemu M. P. Z pisma Dyrektora Oddziału Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. wynikało, że wierzycielowi nie jest znany majątek zobowiązanego, z którego mógłby skutecznie egzekwować należności wykazane w tytułach egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – W. na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.; zwana dalej u.p.e.a.) umorzył postępowanie egzekucyjne, bowiem zobowiązany pomimo zameldowania nie mieszka pod wskazanym w tytule wykonawczym adresem (mieszkanie oraz jego wyposażenia są własnością siostry zobowiązanego, która odmówiła odebrania kopii tytułów wykonawczych), a ponadto nie udało się ustalić żadnego majątku do którego można prowadzić skutecznie egzekucję.

3 Utrzymując w mocy postanowienie organu egzekucyjnego I instancji, Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż należy odróżnić pojęcie postępowania egzekucyjnego od egzekucji administracyjnej. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą otrzymania przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego. Dopiero od momentu otrzymania i przyjęcia tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt.1 i pkt.2 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zdaniem organu odwoławczego, organ egzekucyjny mimo nie doręczenia odpisów tytułów wykonawczych zobowiązanemu, słusznie umorzył postępowanie egzekucyjne w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a., albowiem w przeprowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, nie ustalił on majątku, do którego skutecznie można byłoby skierować egzekucję administracyjną. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut wierzyciela co do naruszenia przez organ egzekucyjny przepisów o właściwości miejscowej. Zgodnie z art.22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Zobowiązany jest nadal zameldowany pod adresem podanym przez wierzyciela, a tym samym Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – W. był właściwy miejscowo do wydania zaskarżonego postanowienia. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będący jednocześnie organem egzekucyjnym, zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. mógł wszcząć postępowanie egzekucyjne wyszczególnione w tym przepisie, a zgodnie z art. 61 u.p.e.a. wierzyciel ma prawo wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o wyjawienie majątku w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania cywilnego w części dotyczącej postępowania egzekucyjnego. Nie można było także – w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w P. – zwrócić tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a., ponieważ wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze spełniały wymogi w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a.

4 Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, iż słusznie organy podatkowe wskazały, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od określenia wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem egzekucyjnym, a egzekucją administracyjną. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym co do zasady można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Należy przy tym zdaniem sądu zaznaczyć, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w ramach tego postępowania. Ponadto, różne są momenty wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji. Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest bowiem dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w raz z tytułem wykonawczym ( art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. ). Stosownie natomiast do treści art. 26 § 3 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne wszczynane jest więc wcześniej niż sama egzekucja. Pojęcie postępowania egzekucyjnego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od pojęcia samej egzekucji administracyjnej, w związku z czym – w ocenie Sądu I instancji – organy podatkowe zasadnie zastosowały regulacje przewidziana w art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a., która dotyczy umorzenia całości postępowania egzekucyjnego a nie tylko samej egzekucji. Zdaniem Sądu I instancji, organ egzekucyjny słusznie powołał się na fakt, iż prowadzone czynności nie pozwolą na uzyskanie środków na zaspokojenie należności samego organu egzekucyjnego. Skoro bowiem w ogóle nie można ustalić ani miejsca pobytu zobowiązanego, ani jego żadnego majątku, to tym samym należy przyjąć (wnioskowanie z większego na mniejsze - argumentum a maiori ad minus), że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (art.59 § 2 u.p.e.a.). Odnosząc się natomiast do wskazywanego przez Skarżącego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008 r., I SA/Po 1547/07, Sąd I instancji wyjaśnił, iż powołane orzeczenie dotyczy odmiennego stanu faktycznego, a ponadto, że nie podziela zaprezentowanego w tym wyroku poglądu prawnego.

5 W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go postanowień organów egzekucyjnych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jako podstawę powyższego żądania wskazano naruszenie prawa materialnego:

6 - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 § 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie w sprawach, w których nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 26 § 5 u.p.e.a.,

7 - przez niewłaściwe zastosowanie art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż można było dokonać oceny, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, bez znajomości miejsca zamieszkania, pobytu i położenia majątku zobowiązanego.

8 Uzasadniając powyższe zarzuty Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na poglądy doktryny, wskazał, iż należy utożsamiać pojęcie egzekucji administracyjnej z postępowaniem egzekucyjnym w administracji publicznej. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Treść cytowanego przepisu wskazuje, iż chodzi o podjęcie przez organ egzekucyjny po otrzymaniu tytułu wykonawczego od wierzyciela określonych czynności powodujących wszczęcie postępowania mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sam "wpływ" tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego nie powoduje wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, twierdzenie to jest tym bardziej uzasadnione, iż zgodnie z art. 29 powołanej ustawy, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu tytułu wykonawczego, przepis ten nie nakazywałby zwrotu tytułu wykonawczego, lecz umorzenie "wszczętego" postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego, w ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli w art. 26 u.p.e.a. jest mowa o wszczęciu egzekucji administracyjnej, to tym samym jest mowa o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego (egzekucji administracyjnej) następuje zatem z chwilą doręczenia przez organ egzekucyjny zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia przez organ egzekucyjny dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 powołanej ustawy). W konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego (egzekucji administracyjnej) może nastąpić w przypadkach przewidzianych w art. 59 u.p.e.a., dopiero po jego wszczęciu, a więc po wystąpieniu okoliczności wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. Zatem skoro w powyższej sprawie nie doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej, to brak jakichkolwiek podstaw do jej umorzenia (w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 59 § 1 u.p.e.a.). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ podatkowy nie miał podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a., bowiem na dzień rozstrzygania, nie ustalono czy zobowiązany ma majątek, czy go nie ma (organowi egzekucyjnemu nie było znane miejsce zamieszkania zobowiązanego, utożsamiane z miejscem położenia majątku dłużnika, organ egzekucyjny nie miał żadnych danych do dokonania takiej oceny).

9 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również na treść orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008r., sygn. akt I SA/Po 1547/07, w którym Sąd ten wskazał – w identycznym stanie faktycznym - iż umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero po jego wszczęciu, a więc po wystąpieniu okoliczności wymienionych w art. 26 § 5 ustawy.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, iż w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym - co do zasady - można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Należy przy tym zaznaczyć, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w tym postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2007 r., III SA/Wa 3125/06, Lex nr 311963). Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Słusznie bowiem w zaskarżonym wyroku podniesiono, iż egzekucja administracyjna i egzekucyjne postępowanie administracyjne to dwa odrębne terminy. Egzekucyjne postępowanie w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Postępowanie egzekucyjne jest wszczynane prędzej niż egzekucja. Zastosowanie środków egzekucyjnych poprzedzone jest bowiem takimi czynnościami jak przesłanie upomnienia zobowiązanemu, sporządzeniem przez wierzyciela tytułu wykonawczego, jak również badanie wstępne dopuszczalności egzekucji administracyjnej i wymogów tytułu egzekucyjnego przez organ egzekucyjny w trybie art. 29 u.p.e.a. Zasadnie również Sąd I instancji wskazał, iż egzekucja administracyjna poprzedzona jest także nadaniem klauzuli przez organ egzekucyjny o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej (art.27 § 1 pkt.10 u.p.e.a.). Gdyby analizowane pojęcia były tożsame, to organ egzekucyjny nie miałby podstawy do przeprowadzania tych czynności. Tymczasem są one przeprowadzane w ramach wszczętego już postępowania egzekucyjnego w administracji.

12 Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż został on sformułowany w sposób wadliwy – uniemożliwiający skontrolowanie słuszności twierdzeń jej autora w zakresie oceniania przez organ egzekucyjny efektywności ewentualnej egzekucji. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie naruszono prawo materialne: niewłaściwe zastosowano art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż można było dokonać oceny, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, bez znajomości miejsca zamieszkania, pobytu i położenia majątku zobowiązanego. Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to dokonanie wadliwej jego subsumpcji do już ustalonego stanu faktycznego (a nie dopiero jego podważanie w ramach takiego zarzutu – więcej o wzajemnej relacji zarzutów procesowych i materialnoprawnych w kontekście zarzutu niewłaściwego stosowania przepisu prawa materialnego por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSAiWSA 2005 nr 4, poz. 67; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 281/05, LEX nr 187875; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2680/04, LEX nr 173052). W ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym (niepodważonym skutecznie w skardze kasacyjnej), stwierdzono, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Skoro Skarżący uważa, że takich ustaleń dokonano wadliwie i przedwcześnie, należało w skardze kasacyjnej postawić w sposób prawidłowy zarzut naruszenia przepisów procesowych w zakresie ustalania stanu faktycznego i oceny zebranego materiału dowodowego. Wobec braku takiego zarzutu, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pozostaje stwierdzić, iż – w kontekście ustalenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne – organ egzekucyjny prawidłowo zastosował art. 59 § 2 u.p.e.a.

13 Wobec wykazania, iż zarzuty skargi kasacyjnej są bezskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.