Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., II FSK 1290/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., II FSK 1290/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 584/15 w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 584/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. J. (dalej: Skarżący) i uchylił postanowienie Ministra Finansów (dalej: "organ odwoławczy") z dnia 4 grudnia 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku (dalej: Dyrektor IS) z dnia 6 marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

3 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. (dalej: organ egzekucyjny) postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia 12 kwietnia 2012 r. z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie wszystkich czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutów.

4 Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał zarzuty zobowiązanego za niezasadne i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

5 Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zawarł wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych na podstawie art. 35 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. – zwanej dalej: "u.p.e.a."), do czasu rozpatrzenia jego zażalenia.

6 Postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r. Dyrektor IS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych, wskazując w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego w prowadzonym przez siebie na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 12 kwietnia 2012 r. postępowaniu egzekucyjnym wobec majątku Skarżącego, nie zastosował żadnych środków egzekucyjnych. Z tego względu niemożliwe było orzeczenie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych, które nie miały miejsca.

7 Pismem z dnia 15 marca 2013 r. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z dnia 6 marca 2013 r., w którym zawarł wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych.

8 Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

9 Na ww. postanowienie Skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, w której zawarł wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, w sytuacji, gdy nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.); art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien być rozpatrzony merytorycznie - uwzględniony bądź oddalony, gdyż nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.).

10 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

11 Sąd pierwszej instancji wskazał, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych organy obu instancji naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., a organ odwoławczy ponadto art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Podkreślił, że rozpatrywanie wniosku Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), a w konsekwencji przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie mają w rozpatrywanej sprawie odpowiedniego zastosowania.

12 Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Ministra Finansów, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

13 (I) prawa materialnego, tj.:

14 1) art. 35 § 2 w związku z art. 1a pkt 15 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 35 § 2 u.p.e.a. ma zastosowanie do wstrzymania czynności egzekucyjnych, podczas gdy żadne czynności egzekucyjne w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie zostały zastosowane;

15 2) art. 61 i art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) oraz odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.);

16 (II) przepisów postępowania, tj.: (1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 61a k.p.a. oraz art. 18 i 35 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że organ nadzoru niewłaściwie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy żadne czynności egzekucyjne w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie zostały w ogóle dokonane, co warunkowało brak podstaw do jego wszczęcia, ponadto poprzez uznanie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. przychylając się do procedury zastosowanej przez organ pierwszej instancji; (2) art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez WSA w Warszawie funkcji kontrolnej i uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora IS wydanych w trybie art. 18 u.p.e.a. w związku z uznaniem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy do takiego naruszenia nie doszło, a przepis art. 61a k.p.a. został w sprawie właściwie zastosowany; (3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wadliwego uzasadnienia wyroku zawierającego braki w zakresie wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia oraz uznanie, iż procedura przewidziana w art. 61a k.p.a. nie miała w sprawie zastosowania, bez jednoczesnego wskazania, jaka procedura postępowania byłaby właściwa.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu, stąd skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygane w sprawie kwestie były przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w tożsamym stanie faktycznym i prawnym w sprawach dotyczącej tego samego skarżącego zakończonych wyrokami z dnia 18 stycznia 2018 r., II FSK 3503/15 oraz II FSK 3502/15, które to rozstrzygnięcia skład orzekający NSA w niniejszej sprawie podziela, więc w rozpatrywanej sprawie została zawarta identyczna argumentacja.

19 W pierwszej kolejności należy wskazać na bezzasadność podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., które dodatkowo powiązano z naruszeniem art. 18 u.p.e.a. i art. 61a k.p.a. Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i wojewódzki sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. To zaś, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., II FSK 2795/12 oraz z dnia 30 kwietnia 2014 r., II FSK 1038/12). Naruszenie dwóch pozostałych wskazanych powyżej przepisów, jako norm dopełnienia, było przedmiotem także innych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które zostaną rozpatrzone poniżej.

20 Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Wśród elementów, jakie muszą się w nim znaleźć, wymieniono m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok WSA w Warszawie spełnia te wymogi. Wyjaśniono w nim znaczenie i rozumienie przepisów normujących wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej, a także podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć, w tym dotyczących kwestii incydentalnych. Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano "jaka procedura postępowania byłaby właściwa". Na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał bowiem, że nie jest możliwe wdrażanie żadnej szczególnej procedury dla rozpatrywania żądania dotyczącego wstrzymania czynności egzekucyjnych, podając dalej, że organ egzekucyjny nie prowadzi odrębnego postępowania w przedmiocie takiego wniosku, a jedynie rozstrzyga, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego, wniosek zobowiązanego w tym przedmiocie.

21 Pozostałe zarzuty zarówno w zakresie podniesionych naruszeń prawa materialnego, jak i przepisów postępowania stanowią multiplikację zarzutów naruszenia art. 61 i art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., jako norm dopełnienia do wskazanych w skardze kasacyjnej norm odesłania z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zatem zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto, że nawet wówczas, gdy zachodzi potrzeba ich stosowania należy czynić to "odpowiednio". Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest bowiem od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. To oznacza, że "odpowiednie" zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym może być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, żeby uzupełniać a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

22 W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym co do zasady można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Należy przy tym zaznaczyć, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela, zobowiązanego czy też osoby trzecie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2008 r., I SA/Po 1453/07, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1462/08). Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Stosownie natomiast do art. 26 § 3 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., II FSK 137/14). Przypomnieć także trzeba, że postępowanie egzekucyjne w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym.

23 Mając na uwadze powyższe rozważania, należy podkreślić, że rozpatrywanie żądania zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w toku prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o art. 18 u.p.e.a. stosować należy przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), które w tym zakresie nie mają tu odpowiedniego zastosowania. W tego rodzaju przypadku rozpatrzenie wniosku zobowiązanego ma charakter uboczny, wpadkowy w stosunku do postępowania głównego, jakim jest postępowanie egzekucyjne w administracji. Ten incydentalny (uboczny) charakter wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych wobec sprawy głównej polega jedynie na rozstrzygnięciu kwestii proceduralnej, procesowej związanej z tym postępowaniem głównym (postępowaniem egzekucyjnym w administracji), ale nie warunkującej możności przeprowadzenia tego postępowania, czy określania momentu jego wszczęcia. Ponadto, możliwe jest odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami ustaw o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również żadnymi innymi przepisami prawa, czyli gdy jest wiadomym, że brak jest w tym przedmiocie jakiejkolwiek regulacji, co powoduje, że wniosek taki już na etapie jego wnoszenia jest bezprzedmiotowy. Ponadto, w orzecznictwie wskazano także na możliwość stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy dana kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta i ponowne postępowanie nie mogło być wszczęte ze względu na obowiązujący zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., II FSK 137/14).

24 Tymczasem wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych skierowany do organu nadzoru przewidziany był przepisem art. 35 § 2 u.p.e.a. (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r.). W takim przypadku Dyrektor Izby Skarbowej jako organ nadzoru powinien był taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie i ocenić czy jest on zasadny lub bezzasadny i to bez względu na to, czy w ogóle doszło do zastosowania jakichkolwiek czynności egzekucyjnych, czego wymaga dla ich wstrzymania definicja legalna z art. 1a pkt 15 u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie miały wobec tego w ogóle odpowiedniego zastosowania, ponieważ wniosek złożony przez zobowiązanego nie wszczynał jakiegoś innego, nowego postępowania, lecz był jedynie wnioskiem w toku postępowania egzekucyjnego.

25 Reasumując należy stwierdzić, że wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych złożony w takcie trwania egzekucji administracyjnej nie inicjuje żadnego odrębnego od postępowania egzekucyjnego w administracji postępowania, do którego z mocy art. 18 u.p.e.a. należałoby stosować przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania lub odmowy jego wszczęcia (art. 61 i art. 61a k.p.a.). W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, który trafnie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.