Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., III OSK 3446/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., III OSK 3446/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z.S. i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1929/19 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lipca 2019 r., nr 1051/kadr/19 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1929/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lipca 2019 r., nr 1051/kadr/19 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr 72 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

3 W dniu 22 sierpnia 2017 r. do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wpłynęła informacja z Prokuratury Okręgowej [...] o przedstawieniu Z.S., w ramach prowadzonego postępowania sygn. akt [...], postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2017 r., zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm., dalej k.k.), w zw. z art. 266 § 1 k.k., polegającego na tym, że: "w dniu 27 czerwca 2016 r. w B. przy ul. [...] jako funkcjonariusz publiczny chor. szt. SG Z.S. przekroczyła swoje uprawnienia w ten sposób, że nie posiadając uprawnienia do korzystania z bazy PESEL, uzyskała - w związku z pełnioną przez siebie funkcją specjalisty Sekcji Koordynacji i Nadzoru Wydziału do Spraw Cudzoziemców [...] Oddziału Straży Granicznej - od posiadającego takie uprawnienia (...) pełniącego funkcję Kierownika Zespołu do Spraw Cudzoziemców Grupy Zamiejscowej z siedzibą [...] Placówki Straży Granicznej [...], nad którego działalnością sprawowała merytoryczny nadzór, informacje w postaci danych adresowych (...), co do którego nie miała podstaw do prowadzenia czynności służbowych, a następnie wbrew przepisom ustawy i przyjętemu na siebie zobowiązaniu ujawniła je (...) w celu uzyskania dla niego korzyści osobistej w postaci możliwości nawiązania kontaktu prywatnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] (...) prowadzącym dotyczące go bezpośrednio postępowanie administracyjne, czym działała na szkodę interesu publicznego w postaci ochrony tajemnicy służbowej i danych osobowych oraz na szkodę (...) w postaci jego prawa do prywatności".

4 Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r., nr 15/DA/17, na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm., dalej: ustawa o Straży Granicznej), zawiesił funkcjonariuszkę w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy.

5 Następnie, w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, decyzją z dnia 6 listopada 2017 r., nr 18/DA/17 okres zawieszenia w czynnościach służbowych przedłużył do czasu ukończenia postępowania karnego.

6 W dniu 12 grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] wydał, na podstawie art. 322 § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego, postanowienie o częściowym umorzeniu śledztwa w części dotyczącej Z.S., wobec stwierdzenia, że wymieniona nie popełniła zarzucanego jej przestępstwa. Powyższe postanowienie stało się prawomocne z dniem 5 stycznia 2018 r., zatem zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych z powyższym dniem ustało z mocy prawa.

7 Prokurator Generalny postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r., nr PK II Dsn 450.2018, działając na podstawie art. 328 § 1 k.p.k., uchylił jako niezasadne prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa w części prowadzonej przeciwko funkcjonariuszce podejrzanej o czyn z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 266 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i zlecił Prokuratorowi Okręgowemu [...] kontynuowanie postępowania przygotowawczego. Informacja o powyższym wpłynęła do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 15 stycznia 2019 r.

8 Po otrzymaniu informacji o działaniach prokuratury Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r., nr 1/DA/19, zawiesił funkcjonariuszkę w czynnościach służbowych z dniem 17 stycznia 2019 r. na okres 3 miesięcy.

9 W dniu 4 kwietnia 2019 r. funkcjonariuszka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 17 stycznia 2019 r., nr 1/DA/19, podnosząc, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

10 Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr 72, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji ww. jako wydanej bez podstawy prawnej. Dodatkowo organ odniósł się do sytuacji prawnej funkcjonariuszki, wskazując, że wyeliminowanie przez Prokuratora Generalnego z obrotu prawnego postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego wobec niej ma wpływ na określenie aktualnego statusu funkcjonariusza w służbie.

11 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 10 lipca 2019 r., nr 1051/kadr/19, utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 kwietnia 2019 r. i wskazał, że rozstrzygnięcie podjęte przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. oparte zostało na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, iż okoliczności faktyczne z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów nie stanowiły podstawy do wydania przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej rozstrzygnięcia w tym trybie. Tak więc zasadnie organ w decyzji z dnia 26 kwietnia 2019 r. wskazał, że nie miało miejsca tymczasowe aresztowanie funkcjonariusza, ani nie wszczęto przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że wobec funkcjonariuszki w czasie wydania decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej postępowanie karne, w którym funkcjonariuszka podejrzana jest o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego pozostaje w toku, niemniej jednak nie jest to nowe (wszczęte) postępowanie karne. W omawianym stanie faktycznym postępowanie karne toczące się przeciwko funkcjonariuszce zostało wszczęte w 2017 r. Natomiast Prokurator Generalny, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 328 § 1 k.p.k., uchylił jako niezasadne, prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie sygn. akt [...] w części prowadzonej przeciwko funkcjonariuszce i zlecił Prokuratorowi Okręgowemu [...] kontynuowanie postępowania przygotowawczego. Skutkowało to wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia o umorzeniu śledztwa i koniecznością dalszego prowadzenia tegoż postępowania, będącego przyczyną pierwotnego zawieszenia funkcjonariuszki w czynnościach służbowych i przedłużeniem tego zawieszenia do czasu ukończenia postępowania karanego. Nie stanowiło jednak podstawy do zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej zasadnie uznał, iż analiza sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 17 stycznia 2019 r. bezsprzecznie potwierdza, że kwestionowana przez stronę decyzja wydana została bez podstawy prawnej co skutkowało - zgodnie z żądaniem strony – koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

12 Minister wskazał jednocześnie, że wyeliminowanie przez Prokuratora Generalnego z obrotu prawnego postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego wobec funkcjonariuszki nie pozostaje bez wpływu na określenie obecnie statusu funkcjonariusza w służbie. Organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1581, ze zm.), zawieszenie w czynnościach służbowych ustaje w przypadku prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Organ wskazał, że zawieszenie w czynnościach służbowych, które rozpoczęło swój bieg od dnia 23 sierpnia 2017 r. na mocy decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 23 sierpnia 2017 r., zostało następnie przedłużone decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 6 listopada 2017 r. - do czasu ukończenia postępowania karnego i ustało z mocy z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z dnia 12 grudnia 2017 r., w przedmiocie umorzenia śledztwa w części dotyczącej funkcjonariuszki, tj. z dniem 5 stycznia 2018 r. Niemniej jednak wobec wydania przez Prokuratora Generalnego postanowienia z dnia 17 grudnia 2018 r. o uchyleniu prawomocnego postanowienia Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r., o umorzeniu śledztwa, przesłanka warunkująca zakończenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, tj. fakt ukończenia postępowania karnego - ustała. Wobec powyższego, jakkolwiek od dnia 5 stycznia 2018 r. do dnia poprzedzającego powzięcie informacji przez organ, tj. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o uchyleniu prawomocnego postanowienia o umorzeniu toczącego się przeciwko niej postępowania karnego, zawieszenie w czynności służbowych ustało, to niemniej jednak z chwilą wzruszenia przez Prokuratora Generalnego postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. prawomocnego postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o częściowym umorzeniu postępowania karnego zostało, jako tożsame z decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 6 listopada 2017 r., nr 18/DA/17 reaktywowane, bowiem postępowanie karne wobec funkcjonariuszki bezsprzecznie nadal się toczyło i aktualnie również ma miejsce.

13 Z powyższą decyzją nie zgodziła się funkcjonariuszka, wnosząc skargę do do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

14 W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji.

15 Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

16 W ocenie Sądu pierwszej instancji, przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej nie zachodziła w sprawie. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, na podstawie którego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał decyzję z dnia 17 stycznia 2019 r., funkcjonuje bowiem w porządku prawnym i stanowi podstawę prawną do wydania decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Twierdzenie, że decyzja z dnia 17 stycznia 2019 r. o zawieszeniu skarżącej w czynnościach służbowych została wydana bez podstawy prawnej rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Z tego względu Sąd wyeliminował zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Głównego SG z dnia 26 kwietnia 2019 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

17 WSA w Warszawie wyjaśnił, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo w obowiązującym porządku prawnym nie ma normy, która umocowuje administrację publiczną do działania albo taka norma jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas, gdy określony obowiązek albo uprawnienie powstają z mocy prawa. Sytuacja taka nie wystąpiła w sprawie zakończonej decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 17 stycznia 2019 r. i nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o zawieszeniu skarżącej w czynnościach służbowych z uwagi na brak podstawy prawnej.

18 Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Jeżeli okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy niż 3 miesiące, zawieszenie ulega z mocy prawa przedłużeniu do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania.

19 W sprawie jest bezsporne, że przed samym wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. nie nastąpiło ani tymczasowe aresztowanie funkcjonariusza ani nie wszczęto przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego. Wszczęcie postępowania karnego wobec skarżącej w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego było podstawą zawieszenia jej w czynnościach służbowych decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r., na okres 3 miesięcy. Następnie, w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. okres zawieszenia w czynnościach służbowych przedłużył do czasu ukończenia postępowania karnego.

20 Nie ulega też wątpliwości, że w dniu 12 grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] wydał postanowienie o częściowym umorzeniu śledztwa w części dotyczącej skarżącej i postanowienie to stało się prawomocne z dniem 5 stycznia 2018 r. W konsekwencji ustało zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Wobec tego, że Prokurator Generalny postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. uchylił prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r., nie było przeszkód do ponownego zastosowania wobec skarżącej art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Istotą instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych jest odsunięcie funkcjonariusza od czynności służbowych.

21 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym sformułowanie "w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego" dowodzi, że istotne znaczenie ma tu aspekt uruchomienia procedury ad personam. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 167/09, sformułowanie to nie oznacza, że zawieszenie jest możliwe wyłącznie bezpośrednio po wszczęciu postępowania karnego, a później – mimo nadal toczącego się postępowania karnego – zastosowanie tej instytucji nie jest możliwe. Funkcjonariusz, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w określonej kategorii przestępstw nie może z woli ustawodawcy pełnić służby. Zaistnienie tych przesłanek zawsze, a nie tylko bezpośrednio po wszczęciu postępowania karnego, obliguje organ do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych wygasło z powodu prawomocnego zakończenia postępowania karnego nie stanowi przeszkody do ponownego zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i obligatoryjnego zawieszenia w czynnościach służbowych w sytuacji, gdy prawomocnie zakończone postępowanie karne zostało podjęte na nowo. Z pewnością zaś nie może być mowy o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

22 W obowiązującym porządku prawnym istnieje norma prawna, która umocowywała Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do działania, a zatem Komendant Główny SG rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Także organ II instancji rażąco naruszył powołany przepis, a nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w sposób nieuprawniony utrzymał w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo.

23 W dniu 31 sierpnia 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

24 Zakażonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 zdanie 1 ustawy o Straży Granicznej przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w zakresie możliwości stosowania tej normy w okolicznościach literalnie w niej niepowołanych. Stosownie do treści art. 43 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanej normy prawnej, ustawodawca stworzył, w uzasadnionych przypadkach, możliwość przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Mając powyższe na względzie, uznać należy, że zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych realizowane w oparciu o art. 43 ust. 1 zdanie 1 ustawy o Straży Granicznej, ma charakter obligatoryjny i może nastąpić jedynie w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z dwóch wyliczonych przez ustawodawcę okoliczności - tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego. Wykładnia literalna powołanego przepisu nie pozwala na jego rozszerzającą interpretację, która mogłaby dopuszczać realizację jego dyspozycji w oparciu o zaistnienie innych niż wymienione w cyt. przepisie okoliczności faktycznych.

25 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

26 W dniu 31 sierpnia 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła również funkcjonariuszka, zaskarżając go w pkt. 1 i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem II instancji, w tym zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

27 1. art 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sytuacji, gdy zawieszenie w czynnościach służbowych wygasło z powodu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, które następnie zostało podjęte na nowo zachodzi podstawa do ponownego zastosowania powołanej normy prawnej i w efekcie obligatoryjnego zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza, pomimo iż treść wskazanego przepisu określa przesłanki obligatoryjnego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, które nie korespondują ze stanem faktycznym niniejszej sprawy i nie uprawniają do ponownego zawieszenia skarżącej kasacyjnie w czynnościach służbowych;

28 2. art. 145 § 1 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wobec przyjęcia, że zarówno organ II, jak i I instancji rażąco naruszył wskazane przepisy prawa, albowiem w obowiązującym porządku prawnym istnieje norma prawna, która umocowywała organy do działania i zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, pomimo iż prawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie uprawniała do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.

29 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

31 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

32 Obie skargi kasacyjne są niezasadne.

33 Należy wskazać, że zarówno skarga kasacyjna organu jak i funkcjonariuszki w istocie zarzucają WSA w Warszawie obrazę art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który ich zdaniem nie powinien mieć zastosowania w sprawie, ponieważ - jak podnosi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wobec tego, że Prokurator Generalny, na podstawie art. 328 § 1 k.p.k., postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r., uchylił, jako niezasadne, prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa w części prowadzonej przeciwko funkcjonariuszce, podejrzanej o czyn z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 266 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i zlecił Prokuratorowi Okręgowemu [...] kontynuowanie postępowania przygotowawczego, a informacja o powyższym wpłynęła do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 15 stycznia 2019 r. - brak było przesłanek które pozwalałyby na wydanie przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. o zawieszeniu funkcjonariuszki w czynnościach służbowych z dniem 17 stycznia 2019 r. na okres 3 miesięcy. W takiej zaś sytuacji, nie można uznać, że postępowanie wobec funkcjonariuszki zostało zakończone, a wobec tego nastąpiła "reaktywacja" poprzednio wydanych decyzji o zawieszeniu, a ponowne zawieszenie funkcjonariuszki, na podstawie art. 43 ust. 1 zd. 1 ustawy o Straży Granicznej, nie miało oparcia tym przepisie. Z kolei funkcjonariuszka, podobnie jak organ, podnosi, że przepis ustawy o Straży Granicznej w ogóle nie powinien mieć zastosowania w sprawie wydania decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r., gdyż przesłanki jego wydania w ogóle nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a w tej sytuacji, w ogóle brak jest podstawy do wydania decyzji o zawieszeniu postępowania.

34 W związku z powyższymi zarzutami, na wstępie należy przypomnieć, że wskazany w sprawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej statuuje obligatoryjne przesłanki wydania przez przełożonego decyzji o zawieszaniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Organ jest zobowiązany do zawieszenia funkcjonariusza w razie jego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. W okresie, w którym wydano zaskarżone decyzje szczegółowo zasady i tryb zawieszenia funkcjonariuszy w czynnościach służbowych był uregulowany w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. W § 4 ust. 1 rozporządzenia statuowano przesłanki, w których skutki decyzji o zawieszeniu przestają z mocy prawa obowiązywać. Zgodnie z tym przepisem zawieszenie w czynnościach służbowych "ustaje": 1) po upływie terminu określonego w decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, jeżeli zawieszenia nie przedłużono do czasu ukończenia postępowania karnego; 2) w przypadku prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Ustawodawca zatem jednoznacznie określił stany faktyczne, w których decyzja o zawieszeniu przestaje wywoływać skutki prawne (ustaje). Jeśli wystąpi jedna z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia - decyzja o zawieszeniu z mocy prawa przestaje wywoływać skutki prawne. Należy również dodać, że zarówno ustawa o Straży Granicznej, jak i rozporządzenie nie przewidują sytuacji, w której decyzja o zawieszeniu, której skutki prawne, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia ustały, na nowo zaczęła wywoływać skutki prawne (działać). Nie ma zarówno w przepisach pragmatycznych jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji "reaktywacji" decyzji lub przewrócenia jej skutków prawnych. Oznacza to, że w sytuacji, gdy decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych straciła moc, a jednocześnie wystąpiły okoliczności, które powodują, że nadal istnieją lub nie ustały przesłanki z art. 43 ust. 1 zd. 1 ustawy o Straży Granicznej – powinna zostać wydana nowa decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza.

35 W niniejszej sprawie wobec funkcjonariuszki Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, wydał decyzję z dnia 23 sierpnia 2017 r., zawieszającą ją w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Następnie, w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. okres zawieszenia w czynnościach służbowych przedłużył do czasu ukończenia postępowania karnego. Następnie Prokurator Prokuratury Okręgowej [...], na podstawie art. 322 § 1 k.p.k., postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. częściowo umorzył śledztwo w części dotyczącej funkcjonariuszki, wobec stwierdzenia, że wymieniona nie popełniła zarzucanego jej przestępstwa. To postanowienie stało się prawomocne z dniem 5 stycznia 2018 r. Zgodnie zatem z § 4 ust. 1 rozporządzenia zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych z powyższym dniem ustało z mocy prawa. Kolejną czynnością w sprawie było wydanie na podstawie art. 328 § 1 k.p.k. przez Prokuratora Generalnego postanowienia z dnia 17 grudnia 2018 r., uchylającego prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa w części prowadzonej przeciwko funkcjonariuszce i zlecenie Prokuratorowi Okręgowemu [...] kontynuowania postępowania przygotowawczego. Należy podkreślić, że czynność procesowa Prokuratora Generalnego wydana na podstawie art. 328 § 1 k.p.k. ma charakter nadzwyczajnego środka nadzorczego, co oznacza, że postępowanie karne prowadzone wskutek uchylenia prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego jest prowadzone niejako "na nowo" (por. B. Szyprowski, Kontrola prawomocnych orzeczeń wydanych w postępowaniu przygotowawczym, Prokuratura i Prawo, nr 9, rok 1999, s. 23), a zatem toczy ponownie.

36 Wobec tego, że stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 23 sierpnia 2017 r. utraciła moc prawną - organ powinien wydać ponowną decyzję o zawieszeniu funkcjonariuszki w czynnościach służbowych – co uczynił decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r., której podstawą prawną był oczywiście art. 43 ust. 1 zd. 1 ustawy o Straży Granicznej, gdyż w sprawie ponownie ziściła się przesłanka z tego przepisu. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że istniała norma prawna uprawniająca Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do działania i nieprawidłowym było stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia 17 stycznia 2019 r.

37 Wskazać należy, że nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie funkcjonariuszka podkreślająca, iż brak jest podstaw prawnych do ponownego wydania wobec niej decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Dodać w tym miejscu należy, że jest to tym bardziej ważne, że jak podkreśla się w doktrynie "celem instytucji zawieszenia jest pozbawienie na określony czas pracownika lub funkcjonariusza prawa wykonywania obowiązków (czynności) służbowych, odsunięcie go od podejmowanych działań wynikających z wykonywania pracy (pełnienia służby) określonego rodzaju w związku z którymi został popełniony czyn będący przedmiotem zarzutu. Wskazany środek ma również zapobiegać popełnieniu przez zatrudnionego tego samego czynu" (T. Kuczyński, [w:] System Prawa administracyjnego. Stosunek służbowy, red. T. Kuczyński, E. Mazurczak – Jasińska, J. Stelina, t. 11, Warszawa 2011, s. 234). Instytucja zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych ma zatem chronić dobro służby, polegające na jej prawidłowym, niezakłóconym przez bezprawne zamachy funkcjonowaniu. Organ zatem powinien mieć możliwość reagowania na sytuacje, w których na funkcjonariuszu ciążą poważane, niewyjaśnione zarzuty.

38 Biorąc zatem pod uwagę, że obie skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.