Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., III OSK 205/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., III OSK 205/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 118/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku Stowarzyszenia [...] z 30 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. zasądza od Burmistrz Miasta i Gminy [...]na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 października 2021 r. IV SAB/Po 118/21, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

4 W dniu 30 maja 2021 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) skierowało do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz, organ), wniosek o udostępnienie następujących informacji publicznych:

5 1. Czy w związku z wygraną w tzw. "Bitwie o wozy", akcji dla gmin z najwyższą frekwencją w wyborach prezydenckich w 2020 r., do gminy trafił już wóz strażacki?

6 2. Jeśli tak, prosimy o wskazanie, które jednostki OSP z niego korzystają?

7 3. Czy gmina przekazała wóz strażacki do innej jednostki samorządu terytorialnego? Jeżeli tak, to wnosimy o przekazanie dokumentów z tym związanych.

8 4. Jeśli gmina wygrała w "Bitwie o wozy", ale nie trafił do niej wóz strażacki, prosimy o wskazanie powodu:

9 a) gmina nie ma OSP i zdecydowała się na przekazanie wozu innej gminie, prosimy wskazać - której?

10 b) gmina jest jeszcze w trakcie ubiegania się o przyznanie wozu,

11 c) inna sytuacja, prosimy opisać - jaka?

12 W odpowiedzi z 14 czerwca 2021 r. organ poinformował, że "z uwagi na nakład pracy jaki musi zostać wniesiony w przygotowanie materiałów, informacja udostępniona zostanie z zachowaniem terminu zgodnego z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...), tj. do dnia 30.07.2021 r."

13 W skardze na bezczynność Burmistrza (z 21 czerwca 2021 r.) Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

14 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") - w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do informacji - przez jego nieuzasadnione ograniczenie, polegające na nieznajdującym uzasadnienia, maksymalnym wydłużeniu terminu do załatwienia wniosku, a przez to naruszenie istoty konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej;

15 2. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14-dniowym, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - przez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym, nieznajdującym podstaw w okolicznościach sprawy, maksymalnym wydłużeniu terminu do załatwienia wniosku, podczas gdy w treści pisma z 14 czerwca 2021 r. nie przedstawiono konkretnych i rzeczywistych argumentów na rzecz zasadności wydłużenia terminu, a nadto podczas gdy przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej był prosty, zatem jego realizacja nie wymagała wyjątkowych nakładów pracy.

16 W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pismem z 29 czerwca 2021 r. udostępnił informację publiczną w zakresie pkt 1-4 wniosku z 30 maja 2021 r. Powodem opóźnienia był nakład pracy, jakimi obarczone są osoby odpowiedzialne za udostępnianie informacji publicznej w związku z licznym wnioskami wpływającymi do Urzędu, a także trudna sytuacja kadrowa związana z pandemią wirusa SARS-CoV2. Dlatego proces przygotowania informacji został przedłużony, o czym skarżący został poinformowany.

17 Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 października 2021 r. IV SAB/Po 118/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że nie jest pomiędzy stronami sporne - i nie budzi też wątpliwości Sądu - że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jako informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), oraz że Burmistrz, będący organem wykonawczym gminy, a więc organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

18 Spór dotyczy jedynie tego, czy zasadnie Burmistrz zastosował w tym przypadku art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i przedłużył termin udostępnienia wnioskowanych informacji - w stosunku do podstawowego, 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - i to w maksymalnym wymiarze: do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

19 Zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Tym postaciom zarzucalnej opieszałości organu odpowiadają dwa rodzaje skarg, wyraźnie wymienione w art. 149 p.p.s.a., tj.: skarga na bezczynność organu oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

20 Odnosząc powyższe uwagi do skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie, należy stwierdzić, że z jej tytułu ("Skarga na bezczynność"), treści wniosków oraz uzasadnienia jednoznacznie wynika, że autor skargi wyraźnie uczynił jej przedmiotem tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność organu (a już nie przewlekłość postępowania).

21 W tym kontekście Sąd I instancji podzielił zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

22 Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r. II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

23 Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79).

24 Podstawowy termin załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej został określony w przepisie szczególnym - w rozumieniu art. 35 § 4 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - jakim jest art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Poza tym ustawodawca wprowadził do u.d.i.p. również szczególną podstawę umożliwiającą przedłużanie ww. podstawowego terminu - stanowiącą funkcjonalny odpowiednik regulacji art. 36 k.p.a. - w postaci art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w brzmieniu: "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku".

25 W kontrolowanej sprawie podstawowy, 14-dniowy termin do udostępnienia Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji, upływał z dniem 14 czerwca 2021 r. (poniedziałek). Jednakże Burmistrz skorzystał z możliwości, jaką daje przywołany art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i pismem z 14 czerwca 2021 r. przedłużył termin załatwienia sprawy ("udostępnienia informacji"), spełniając formalne wymogi ww. przepisu, w postaci podania powodów opóźnienia ("z uwagi na nakład pracy jaki musi zostać wniesiony w przygotowanie materiałów") oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, który wyniósł w tym przypadku dokładnie 2 miesiące od wpływu wniosku do Organu (t.j. do dnia 30.07.2021 r.). Wnioskowana informacja została udostępniona skarżącemu bezspornie pismem z 28 czerwca 2021 r., wysłanym pocztą elektroniczną 29 czerwca 2021 r., a więc już po wniesieniu przez niego skargi, ale przed upływem przedłużonego terminu załatwienia sprawy.

26 Z tych względów nie sposób uznać, że Burmistrz dopuścił się zarzucanej mu w skardze bezczynności, skoro udostępnił wnioskowaną informację przed upływem terminu zakreślonego (przedłużonego) zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W świetle wyżej przedstawionego, normatywnego rozumienia "bezczynności" organu, Sąd I instancji w ramach rozpoznawania wniesionej skargi na bezczynność nie był władny badać, czy powody opóźnienia wskazane w powiadomieniu z 14 czerwca 2021 r. były rzeczywiste i czy uzasadniały fakt oraz wymiar dokonanego przedłużenia terminu.

27 Te okoliczności mogłyby zostać poddane badaniu w ramach skargi na przewlekłość, która jednak w niniejszej sprawie nie została przez Stowarzyszenie wniesiona.

28 Odmienne stanowisko Skarżącego - który oczekiwał zbadania przez Sąd, przy rozpatrywaniu wniesionej skargi na bezczynność, zasadności dokonanego przez Burmistrza przedłużenia terminu załatwienia wniosku - jest nieuprawnione. Niewykluczone, że zasadzało się ono na założeniu, że ewentualne "nieprawidłowe zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p." - błędnie rozumiane przez Skarżącego szeroko: także jako jego zastosowanie niezasadne - "sprawia, że w istocie nie dochodzi do wydłużenia terminu do załatwienia wniosku". W ocenie Sądu ww. przepis nie daje dostatecznych podstaw do takiego wnioskowania. Mowa jest w nim bowiem jedynie o obowiązku "podania powodów opóźnienia", bez dalszych doprecyzowań (że np. mają to być powody "uzasadnione", "usprawiedliwione", "przekonujące", "rzeczywiste", itp.). Dlatego o nieskuteczności przedłużenia terminu w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. można by ewentualnie mówić jedynie w odniesieniu do przypadku niepodania przez organ jakichkolwiek powodów opóźnienia, a nie w sytuacji podania takich powodów, z tym że ocenianych przez wnioskodawcę z jakichś względów negatywnie (jako np. "niezasadne", "nieusprawiedliwione", "nieprzekonujące", "nierzeczywiste", itp.).

29 Jak z powyższego wynika, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w aktualnym stanie prawnym, można by zasadnie zarzucić Burmistrzowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia jedynie w przypadku, gdyby organ ten nie dochował terminu przedłużonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Ponieważ jednak w tej sprawie do tego nie doszło, to skarga nie mogła zostać uwzględniona.

30 Powyższe rozstrzygnięcie nie wyraża żadnej oceny w kwestii zasadności dokonanego przez Burmistrza przedłużenia terminu, w tym co do podanych powodów i jego maksymalnego wymiaru. Sformułowanie takiej oceny byłoby bowiem dopuszczalne jedynie przy rozpatrywaniu skargi na przewlekłość postępowania, z jaką w niniejszej sprawie bezspornie nie mieliśmy do czynienia.

31 Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 października 2021 r. IV SAB/Po 118/21, wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

32 I. przepisów postępowania, tj.:

33 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, poprzez:

34 a. błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez WSA w Poznaniu, że "Sąd w ramach rozpoznawania wniesionej skargi na bezczynność nie był władny badać, czy powody opóźnienia wskazane w powiadomieniu z 14 czerwca 2021 r. były rzeczywiste i czy uzasadniały fakt oraz wymiar dokonanego przedłużenia terminu", podczas gdy ocena wskazanych okoliczności mieści się w granicach przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej, a nadto jest niezbędna do ustalenia, czy organ prawidłowo zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p.,

35 b. błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokonanie oceny zasadności przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej, w tym co do podanych powodów i jego maksymalnego wymiaru, byłoby "dopuszczalne jedynie przy rozpatrywaniu skargi na przewlekłość postępowania", podczas gdy dokonanie owej oceny jest niezbędne w granicach sprawy, zakreślonej złożoną skargą na bezczynność,

36 - wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uznanie przez WSA w Poznaniu, że poza granicami przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej znajduje się badanie, czy rzeczywiste i uzasadnione były okoliczności, uzasadniające zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., doprowadziło do niezbadania istoty sprawy, skoro nie ustalono, czy organ skutecznie, tj. po spełnieniu przesłanek formalnych i materialnych, zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p.;

37 2. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 149 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że kognicji sądów administracyjnych podlegają skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu, bowiem organ "spełnił formalne wymogi" art. 13 ust. 2 u.d.i.p., informując o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, podczas gdy nie można przyjąć, że przepis ten w sprawie został skutecznie przez organ zastosowany, skoro nie było podstaw materialnych do wydłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej,

38 - wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA w Poznaniu do błędnego przyjęcia, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu;

39 II. prawa materialnego, tj.:

40 1. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o terminach załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepisy te są regulacjami szczególnymi, w rozumieniu art. 35 § 4 i art. 37 § 1 k.p.a., podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza szczególnego rodzaju procedurę administracyjną (w tym terminy załatwienia sprawy), która nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, podlegającym przepisom k.p.a.;

41 2. art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, poprzez błędne zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez WSA w Poznaniu, że przepis ten został skutecznie przez organ zastosowany, skoro nie wskazano przekonujących argumentem za przyjęciem, że informacja publiczna nie może zostać udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności.

42 Wobec powyższego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Zrzekło się także rozprawy.

43 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

44 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

45 Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

46 Opisując stanowisko Sądu I instancji w tej sprawie w pewnym uproszczeniu, należałoby stwierdzić, że w ocenie tego Sądu skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie źle określiło rodzaj wniesionej skargi. Gdyby była to skarga na przewlekłość postępowania, to kontrolą Sądu I instancji mogłaby zostać objęta kwestia, czy organ zasadnie przedłużył termin udostępnienia informacji publicznej, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Ponieważ ostatecznie żądana informacja została udzielona w "przedłużonym" w powyższym trybie terminie, to wobec zarzuconej organowi bezczynności (zamiast przewlekłości postępowania) kontrola zasadności zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie była możliwa, co spowodowało oddalenie skargi, bo bezczynności organu Sąd I instancji się nie dopatrzył, skoro informacja publiczna została udostępniona w wyznaczonym (przedłużonym) przez organ terminie.

47 Wobec tak zarysowanego sporu zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można wyodrębnić dwie grupy poglądów, na temat tego, jak powinien zachować się sąd administracyjny wobec skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy inaczej od podmiotu skarżącego ocenia rodzaj bezprawnego zachowania organu. Jeden z nurtów orzeczniczych (a także doktrynalnych) kładzie nacisk na to, że "(...) bezczynność i przewlekłość są wprawdzie dwiema odrębnymi instytucjami procesowymi, jednak objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną. Podkreśla się, że sąd administracyjny zarówno w przypadku skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania ma obowiązek rozstrzygnąć - w tych samych okolicznościach faktycznych - spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Przedmiotem obu postępowań jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 774/12, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12, postanowienie NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2565/13, postanowienie NSA z 2 października 2014 r. sygn. akt I OZ 819/14, postanowienie NSA z 16 października 2014 r. sygn. akt I OZ 871/14, postanowienie NSA z 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15, wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16, wyrok NSA z 21 września 2018 r. sygn. akt I OSK 16/17, wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1290/19, postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19, wyrok NSA z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 3990/19, postanowienie NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 4015/19, P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, publ. ZNSA 2012, nr 3, G. Rząsa, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, publ. OSP 2021/1/5)" - postanowienie NSA z 11.08.2021 r. II OSK 1422/21, LEX nr 3311123.

48 W drugim nurcie orzeczniczym podkreśla się natomiast, że "Pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny" (wyrok NSA z 5.07.2012 r. II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Wobec tego akceptowane jest też stanowisko, zgodnie z którym "Zapatrywanie tego Sądu, co wynika z jego rozstrzygnięcia, wyrażało akceptację dla rozdzielenia złożonych w jednym piśmie z dnia 12 września 2019 r. dwóch skarg Strony, tj. na bezczynność i na przewlekłość, odnoszone do postępowania odwoławczego Dyrektora IAS. Z podejściem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zważywszy na normę prawną tkwiącą w art. 57 § 3 p.p.s.a., jak i to, że przedmioty takich skarg nie są tożsame a obie sprawy nimi wywołane mogą istnieć niezależnie od siebie, trudno było się nie zgodzić" (por. postanowienie NSA z 18.11.2020 r. I FSK 495/20, LEX nr 3086009). Odwołując się do tego pierwszego wyroku NSA (z 5.07.2012 r. II OSK 1031/12) Sąd I instancji uznał, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu, jeżeli stan bezprawności organu należy zakwalifikować jako przewlekłość postępowania.

49 W tym kontekście trzeba zauważyć, że Sąd I instancji kwalifikując wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako skargę na bezczynność, odwołał się do definicji bezczynności zawartej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem "Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, ustawa z dnia 24 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie ma w ogóle zastosowania - informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno – technicznej (...) – por. wyrok NSA z 16.12.2009 r. I OSK 1002/09, LEX nr 602573. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej i w takiej sytuacji k.p.a. ma pełne zastosowanie. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z tym pierwszym przypadkiem (czynnością materialnotechniczną, organ nie zamierzał wydawać decyzji), co w ogóle wykluczało odwoływanie się do przepisów k.p.a. Sprawa powinna być więc rozstrzygnięta w oparciu o normę zawartą w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Uzasadniony jest zatem zarzut polegający na powiązaniu tego ostatniego przepisu z art. 35 § 4 i art. 37 § 1 k.p.a.

50 Na gruncie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie jest natomiast trafne ustalenie poczynione przez Sąd I instancji, że skarga zarzucała jedynie bezczynność organu. Z zarzutów skargi wynika m. in., że skarżące Stowarzyszenie upatruje ograniczenia prawa do informacji publicznej, "polegające na nieznajdującym uzasadnienia, maksymalnym wydłużeniu terminu do załatwienia wniosku, a przez to naruszenie istoty konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej" (pkt 1 skargi), z odwołaniem się w pkt 2 skargi do treści normy wynikającej z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Odczytując zatem nie tylko tytuł pisma procesowego (nie złożonego wszak przez profesjonalnego pełnomocnika), ale także jego treść, należało dojść do przekonania, że w istocie treścią skargi jest zarzut przewlekłości postępowania, mimo że skarga zatytułowana jest "na bezczynność". Wyraźnie bowiem wskazana została podstawa prawna (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), w oparciu o którą należy ocenić zwłokę organu w udostępnieniu informacji, co nie wykluczało oceny przewlekłości w postępowaniu organu, niezależnie od tego, jaki punkt widzenia należałoby przyjąć w kontekście omówionych wyżej dwóch nurtów oceny skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, które odwołują się do definicji zawartych w art. 37 § 1 k.p.a. W konsekwencji czyni to usprawiedliwionym zarzut pierwszy postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (pkt I.1. skargi kasacyjnej, w powyższym ujęciu) oraz zarzut drugi, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (pkt II.2. skargi kasacyjnej), gdyż skutecznie zakwestionowana została ocena żądania skargi w oparciu o akta sprawy oraz ocena przesłanek zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

51 Na podstawie art. 188 p.p.s.a. uprawniało to Naczelny Sąd Administracyjny do oceny wniesionej skargi w kontekście art. 13 ust. 2 u.d.i.p. NSA uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem treść żądania, obejmująca tzw. informację prostą, nie wymagała znaczącego nakładu pracy i przedłużenia terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wbrew temu, na co wskazywało pismo z 14 czerwca 2021 r. Stanowisko takie potwierdza choćby fakt, że organ udzielił żądanej informacji publicznej już po tygodniu od wniesienia skargi i miesiąc przed wyznaczonym przez siebie dodatkowym terminem, ale jednak z przekroczeniem terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadniało to rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku, oparte na art. 188 w zw. z art. 193 i art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., przy czym charakter przewlekłości nie nosił znamion rażącego naruszenia prawa – przekroczenie terminu załatwienia wniosku nie było znaczące i już sama skarga wywołała właściwą reakcję organu.

52 Wobec faktu, że w chwili wyrokowania żądana informacja publiczna została udzielona, należało także umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

53 O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.