Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., III FSK 2503/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., III FSK 2503/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Marek Kraus, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 33/20 w sprawie ze skargi E. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 31 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie tytułów wykonawczych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 1. Zaskarżonym wyrokiem z 28 maja 2020 r., I SA/Gl 33/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. G. (dalej: "strona", "skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 31 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie tytułów wykonawczych.

3 2. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, pismem z 1 kwietnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. o umorzenie tytułów wykonawczych. Uzasadniając swoje żądanie podniosła, że dochodzone na ich podstawie zobowiązania uległy przedawnieniu i tym samym wygasły na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 70 § 1 i § 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: "o.p."). Podkreśliła, że zobowiązania, których wniosek dotyczy, są zabezpieczone hipoteką, jednak - ze względu na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 8 października 2013 r., SK 40/12 - ustanowienie hipotek nie ma żadnego znaczenia w kwestii przedawnienia.

4 Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia tytułów egzekucyjnych najpierw organ pierwszej instancji, a następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wyjaśnili stronie, że obowiązuje przepisy nie przewidują możliwości umarzania tytułów wykonawczych. Dodatkowo wskazano, że postępowanie egzekucyjne na podstawie wymienionych we wniosku tytułów wykonawczych aktualnie nie toczy się, ponieważ postanowieniem z 20 grudnia 2016 r. zostało umorzone ze względu na bezskuteczność egzekucji. W tej sytuacji – choć strona o to nie wnosiła – także umorzenie postępowania egzekucyjnego byłoby niemożliwe.

5 Sąd pierwszej instancji oddalił skargę nie dopatrując się naruszenia prawa przez organy egzekucyjne w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: "CBOSA").

6 3. Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła skargę kasacyjną, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

7 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji dopuszczenia się przez organy orzekające w sprawie w sposób ewidentny naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej oraz zasady informowania stron i innych uczestników postępowania - poprzez zaniechanie zrozumienia intencji, jaka przyświecała stronie przy formułowaniu wniosku i całkowite pominięcie jego sprecyzowania przy przyjęciu przy orzekaniu wyłącznie jego literalnego brzmienia, co doprowadziło do bezzasadnej i bezprawnej odmowy wszczęcia postępowania,

8 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, w której organy orzekające w sprawie przy jej rozstrzyganiu dopuściły się naruszenia zasady praworządności, wyrażającej się w całkowitym pominięciu kwestii niekonstytucyjności art. 70 § 8 o.p., która to była kwestią o nadrzędnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy,

9 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 o.p. oraz art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438, ze zm., dalej: "u.p.e.a.") w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r. poz. 2020) poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w całości wskutek upływu terminu przedawnienia, co winno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego.

10 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

11 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

12 Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, toteż jako niezasadna podlegała oddaleniu.

13 4.1. Na wstępie należało wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nie zażądał jej przeprowadzenia.

14 Przed przystąpieniem do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należało także przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. Zostały w niej podniesione wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrujące się na podważeniu oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku, że w opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanie faktycznym istniały podstawy prawne do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku z 1 kwietnia 2019 r. o "umorzenie tytułów wykonawczych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew podnoszonym w skardze kasacyjnym zarzutom, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. trafnie oddalił skargę na wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odwoławczego organu egzekucyjnego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie złożonego wniosku.

15 W tej części uzasadnienia należało również wyjaśnić, że formułując zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego należy nie tylko wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz również wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli na treść zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

16 4.2. Po tych wstępnych uwagach przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należało, że dla wyniku sprawy decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie miała ocena sądu dotycząca właściwego zastosowania w sprawie przez organy egzekucyjne art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia wskazanych przez stronę tytułów egzekucyjnych. Opierając się na treści wniosku strony również trafnie stwierdzono, że żądanie strony umorzenia tytułów egzekucyjnych zawarte w piśmie z 1 kwietnia 2019 r., sformułowane zostało jednoznacznie, nie dopuszczając dodatkowej interpretacji. W przypadku żądania strony wszczęcia postępowania, jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ.

17 W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidziano możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego w razie zaistnienie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 59 § 1 pkt 1- 10 i § 2 u.p.e.a., jednocześnie określając prawne skutki tego umorzenia w art. 60 tej ustawy. W przepisach tych nie przewidziano (i skutkiem tego w podobny sposób nie uregulowano) możliwości umorzenia egzekucji, umorzenia tytułów wykonawczych, czy umorzenia tytułów egzekucyjnych, o co wnosiła strona. Jak trafnie oceniono w zaskarżonym wyroku oznaczało to, że organ nie miał podstaw prawnych, aby merytorycznie rozpoznać żądanie skarżącej zawarte we wniosku z 1 kwietnia 2019 r. w tym właśnie zakresie, bo podstawy takie nie istnieją w obowiązującym porządku prawnym. Brak takich przepisów uniemożliwia wszczęcie postępowania z uwagi na to, że żądanie wnioskodawcy nie mogło zostać merytorycznie załatwione. Brak zatem było podstaw prawnych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozwalających na umorzenie tytułów egzekucyjnych. To oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie mogło zostać podjęte ze względów przedmiotowych, co obligowało organ do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

18 4.3. Zgadzając się z tą oceną należało jedynie przypomnieć, że stosownie do art. 61 § 1 i 3 k.p.a., mającym odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na zasadzie odesłania w art. 18 u.p.e.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień stanowił przepis art. 61a §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: pierwsza występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, druga zaś, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385).

19 4.4. Rozstrzygając niniejszą sprawę należy dokonać analizy przesłanki zawartej w art. 61a §1 k.p.a., to jest "innych uzasadnionych przyczyn" oraz odpowiedzieć na pytanie, czy złożenie żądania o treści nie mającej podstaw prawnych usprawiedliwiało zastosowanie tego przepisu.

20 Przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie nie może być wszczęte, ma szerszy zakres. Istnienie tej przesłanki powinno być badane przede wszystkim w odniesieniu do kompetencji organu, a w szczególności do tego, czy organ posiada uprawnienie do wszczęcia danego postępowania (tj. czy przepis prawa upoważnia organ do wydawania wiążącego rozstrzygnięcia w danej sprawie). Jeśli więc okazałoby się, że przepis prawa będący podstawą wniosku inicjującego postępowanie, nie upoważnia organu do prowadzenia tego konkretnego postępowania, organ winien wydać postanowienie w trybie omawianego przepisu art. 61a k.p.a. Należy pamiętać o tym, że rozstrzygnięcie to, nie zapada nigdy z przyczyn merytorycznych, tj. z uwagi na stwierdzenie, że konkretne żądanie strony nie jest zasadne (por. wyroki NSA: z 20 lutego 2018 r., II OSK 1047/16; z 13 lutego 2019 r., II OSK 615/17; z 16 grudnia 2020r., II FSK 1534/20; publik. CBOSA).

21 Tak więc dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. z powodu "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego zostało ograniczone do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Ponadto w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a §1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., tj. "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

22 4.5. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżącej jako zobowiązanej w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przysługiwało prawo do żądania umorzenia tytułów egzekucyjnych (żądanie w ogóle nie objęte regulacją prawną). Nie było zatem podstaw do merytorycznej analizy treści wniosku, nie prowadziło to bowiem do wydania rozstrzygnięcia. Usprawiedliwiało to we wstępnej fazie, po złożeniu żądania, odmowę wszczęcia postępowania. Nie dokonując dalszej (merytorycznej) analizy wniosku organ nie naruszył również zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 9 k.p.a.

23 Z kolei wskazywana w skardze konieczność analizy złożonego wniosku pod kątem istnienia przesłanek do umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p.) pozbawiona była w tym postępowaniu jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Przede wszystkim nie wynikało to z treści żądania zawartego w złożonym przez skarżąca wniosku. Ponadto w dacie złożenia wniosku postępowanie egzekucyjne zostało już umorzone postanowieniem organu pierwszej instancji z 20 grudnia 2016r. z uwagi na jego bezskuteczność (art. 59 § 2 i art. 60 § 1 u.p.e.a.). Jak trafnie ocenił sąd pierwszej instancji oznaczało to, że postępowanie egzekucyjne, które zostało umorzone, nie toczy się w dacie złożenia wniosku. Nie można zatem było domagać się jego "powtórnego" umorzenia z innych powodów.

24 4.6. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogła również doprowadzić jej argumentacja odwołująca się do przedawnienia zobowiązań objętych tytułami wykonawczymi stanowiącymi podstawę egzekucji administracyjnej. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzut naruszenia art. 70 § 8 w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p. mógł być rozpatrywany w toku prowadzenia egzekucji na podstawie art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., lub w odpowiednich trybach postępowania podatkowego. Należy również pamiętać, ze kwestia ta poddana została ocenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2019 r., I FSK 2276/18. W uzasadnieniu tego wyroku oceniając zasadność żądania skarżącej wydania przez organ podatkowy na podstawie art. 306a § 1 i § 2 pkt 1 i pkt 2, art. 306b § 1 i § 2 oraz 306e § 1o.p. zaświadczenia o przedawnieniu zobowiązania podatkowego wyjaśniono, że ustalenia i ocena tego, czy doszło do przedawnienia, może zostać dokonana tylko w przewidzianym do tego trybie postępowania. Tryb wnioskowany przez skarżącą, jako niemający podstaw prawnych, nie dawał ku temu żadnej sposobności. Jak ocenił Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest dopuszczalne badanie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., SK 40/12, dla przedawnienia zobowiązania podatkowego (zabezpieczonego hipoteką) w ramach czynności zmierzających do wydania (bądź odmowy wydania) zaświadczenia. Nie można bowiem przyjąć, by w granicach uproszczonego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do wydania w krótkim terminie (najpóźniej siedmiu dni) zaświadczenia, mieściła się analiza przypadków tzw. oczywistej niekonstytucyjności, polegającej na odniesieniu konsekwencji negatywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do przepisu prawa o tożsamym bądź zbliżonym brzmieniu, co przepis uznany za niekonstytucyjny i określanie na tej podstawie sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego. Podzielając tę ocenę stwierdzić należało, że tym bardziej odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia tytułów egzekucyjnych organ tej kwestii nie mógł badać i wypowiadać się co do zasadności oczekiwań skarżącej.

25 4.7. Wobec przedstawionej argumentacji należało stwierdzić, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. wyjaśniając z jakich powodów należało odmówić wszczęcia postępowania na żądanie skarżącej o umorzenie tytułów egzekucyjnych. Powoduje to, że podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw. Powoduje to równocześnie brak uzasadnienia dla podnoszonych w skardze kasacyjnej strony zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 p.p.s.a.

26 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz § 2, czy art. 151 p.p.s.a. należą do grupy przepisów "wynikowych" i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.

27 4.8. Mając na względzie przedstawioną ocenę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

28 Odstępując od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania zastosowano regulację wynikającą z art. 207 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Uznając, że w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze trudną sytuację finansową skarżącej, potwierdzoną postanowieniem o przyznaniu prawa pomocy w zakresie całkowitym.

29 Bogusław Dauter Jan Rudowski Marek Kraus