Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2023 r., III FSK 192/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2023 r., III FSK 192/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 611/21 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 26 lutego 2021 r., nr 2401-IEE.711.181.2021.6.MD/047244 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 20.10.2021 r. o sygn. I SA/Gl 611/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. S. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 26.02.2021 r., nr 2401-IEE2_.711.181.2021.6.MD/047244, wydane w przedmiocie egzekucji świadczeń. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

3 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

4 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gliwicach do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonych postanowień pierwszej i drugiej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

5 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

6 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: p.u.s.a.), art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 18 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) przez:

7 - uznanie, że "Dyrektor w toku postępowania stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" (s. 13 wyroku), podczas gdy organ zaniechał podjęcia dostatecznych działań nadzorczych w celu ustalenia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

8 - zmarginalizowanie dowodów przemawiających na korzyść skarżącego, tj. wyroku Sądu Rejonowego w C. z 23.12.2019 r., [...], potwierdzających, że tytuły wykonawcze wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego z 17.10.2013 r. nie zostały doręczone skarżącemu, ergo brak skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego – wobec uznania Sądu, że ww. okoliczność wykracza poza granicę rozpoznawanej sprawy, podczas gdy kwestia ta świadczy o zaistnieniu w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku umożlwiającego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego;

9 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu, przejawiające się brakiem uzasadnienia podstawy prawnej wyroku oraz brakiem spójności uzasadnienia, a w szczególności:

10 - uznaniem, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego,

11 - brakiem odniesienia się do kwestii związania sądu administracyjnego ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego w wyniku uznania, że ta kwestia "w ocenie Sądu, nie wymaga szerszej argumentacji" (s. 13 wyroku).

12 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

13 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 23 § 6 u.p.e.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu" (s. 11 wyroku) podczas gdy wniosek skarżącego (będącego stroną postepowania, posiadającą interes prawny) złożony na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. może zainicjować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z urzędu;

14 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i art. 67 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych przyczyn niemożliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

15 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS w Katowicach wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

16 2.3. W piśmie z 20.02.2023 r. skarżący podtrzymał wszystkie dotychczasowe twierdzenia i wnioski zgłoszone w sprawie i wniósł o dopuszczenie dowodu z wyroku SR w C.z 23.12.2019 r., [....

17 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wyrok WSA w Gliwicach odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.) i dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej skarżącego sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Biorąc pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

19 3.2. Sedno sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi prawidłowość postanowienia Dyrektora IAS w Katowicach, którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z 20.12.2020 r. (data wpływu do organu: 21.12.2020 r.) o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika US w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez ten organ z 17.10.2013 r.

20 Przy tak zakreślonych granicach sprawy (art. 134 p.p.s.a.) wskazać należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie znajduje art. 61a § 1 k.p.a., stanowiący, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Artykuł 61a § 2 k.p.a. stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony reguluje art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z § 2 art. 61 k.p.a., organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

21 Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że z powołanych przepisów wyprowadzić należy wniosek, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

22 W sprawie konieczne jest także przypomnienie art. 23 § 6 u.p.e.a., zgodnie z którym organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo oczytały ten przepis i właściwie wskazały, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności.

23 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który podziela zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, WSA w Gliwicach, jak i Dyrektor IAS w Katowicach, że art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Jak trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.04.2019 r., FSK 1274/17, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub wstrzymania czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności lub postępowania. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z urzędu, a zażalenie przysługuje tylko na postanowienie wstrzymujące (tamujące) czynności egzekucyjne lub postępowania egzekucyjne.

24 Skoro wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to wstrzymanie takie nie jest możliwe na wniosek strony w tym przedmiocie. To zaś w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego, czego konsekwencją musiało być zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ, w sytuacjach jak w tej sprawie, do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Dlatego wniosek skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie mógł wywołać zamierzonego skutku merytorycznego rozstrzygnięcia zgłaszanych przez niego argumentów.

25 Z uwagi na powyższe okoliczności prawidłowo organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., co zasadnie zaakceptował WSA w Gliwicach. Za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Prawidłowo także wskazano, że w rozpoznawanej sprawie organ nie znalazł przesłanek do wstrzymania przedmiotowego postępowania z urzędu.

26 Tym samym nieuzasadnione są podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 23 § 6 u.p.e.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu" oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i art. 67 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie.

27 3.3. Stanowiska Sądu pierwszej instancji w żaden sposób nie podważają zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. W szczególności nie podważają go twierdzenia, że w tej sprawie Sąd nie zbadał prawidłowości wszczęcia egzekucji wobec skarżącego, a to wobec braku doręczenia skarżącemu tytułów wykonawczych, co miałby potwierdzać wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w C. z 23.12.2019 r., [...]. Otóż okoliczności wszczęcia egzekucji administracyjnej pozostają poza zakresem tej sprawy (art. 134 p.p.s.a.). Przedmiotem tej sprawy, o czym była mowa wyżej, jest bowiem prawidłowość postanowienia Dyrektora IAS w Katowicach, którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 20.12.2020 r. (data wpływu do organu: 21.12.2020 r.) o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika US w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez ten organ z 17.10.2013 r. W tej sprawie nie podlega ocenie organu ani Sądu to, czy postępowanie egzekucyjne, z którym wiążą się te koszty zostało prawidłowo wszczęte i przeprowadzone. Istotne jest, że takie postępowanie miało miejsce. Z tych względów niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa procesowego i materialnego.

28 Powyższe okoliczności wskazują na niezasadność zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Dyrektor IAS w Katowicach podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§1). Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

29 Nie można podzielić także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii związania Sądu ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał bowiem w sposób wyraźny, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. poza granicą rozpoznania sprawy pozostaje kwestia doręczenia tytułów wykonawczych, gdyż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

30 Wskazać należy, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy dotyczącej prawidłowości postanowienia Dyrektora IAS w Katowicach, którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 20.12.2020 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska WSA w Gliwicach nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji (zob. również np. wyrok NSA z 3.11.2021 r., III FSK 339/21 oraz cytowane w nim orzecznictwo).

31 3.4. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej z 9.12.2022 r. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy COVID, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Wymienionym zarządzeniem strony zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji w piśmie procesowym, z zachowaniem trybu określonego w art. 66 p.p.s.a. Zarządzenie zostało doręczone skarżącemu 27.12.2022 r., natomiast organowi 22.12.2022 r. Skarżący pismem z 20.02.2023 r. uzupełnił wniesioną skargę kasacyjną i nie wyraził sprzeciwu co do zastosowanego trybu rozpoznania sprawy. Organ nie uzupełnił stanowiska oraz nie wyraził sprzeciwu co do zastosowanego trybu rozpoznania sprawy.

32 3.5. Wobec uznania wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono w oparciu o art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

33 s. M. Łent s. B. Dauter s. S. Bogucki