Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2009 r., IV SA/Wr 495/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2009 r., IV SA/Wr 495/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi Gerardowi Modesowi kwotę 292, 80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy ) od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie:

3 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2008r. nr SKO 4104/38/2008 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia S. Z. na wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. postanowienie z dnia [...] nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy postanowienie organu l instancji.

4 W uzasadnieniu wskazało, że w/w postanowieniem z dnia 30 czerwca 2008r. organ l instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania S. Z dodatku mieszkaniowego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w W. uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w W..

5 S. Z. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Podała, że posiada tytuł prawny do lokalu, a tytułem tym jest przydział wydany przez Prezydenta Miasta W. Podniosła, że tylko sąd może orzec o utracie tytułu prawnego, "a nie jakakolwiek spółka".

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za niezasadne. Ustaliło, że w dniu 30 maja 2008r. S. Z., zamieszkała w W. przy ul. [...] [...], złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W punkcie 4 wniosku zarządca budynku - Sp. z o.o. w W., nie potwierdził uprawnień skarżącej do zajmowanego lokalu. W tym miejscu znalazła się odręczna adnotacja następującej treści: "bez tytułu prawnego - rozwiązana umowa najmu od 1 stycznia 2007r." Jak ustalono, w lokalu pod wyżej wymienionym adresem zamieszkuje wnioskodawczyni wraz z córkami: M Z. i A. Z. oraz byłym mężem J. Z.. Lokal jest wyposażony w instalację gazu przewodowego. Nie posiada instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody. Powierzchnia lokalu wynosi 52,09 m². Wykazana kwota wydatków za mieszkanie wynosi 208,20 zł. Do wniosku załączono kserokopie dokumentów o dochodach, na które składa się zasiłek stały w kwocie 177,60 zł, zaliczka alimentacyjna w kwocie 300 zł + 200 zł, zasiłek rodzinny po 64 zł na 2 dzieci, świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 420 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 80 zł.

7 Kolegium ustaliło, powołując się na poświadczenie z dnia [...]. Nr [...], że S. Z. (wówczas K.) oraz M. Z. na podstawie art. 691 kodeksu cywilnego wstąpiły po śmierci dotychczasowego najemcy w stosunek najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Ustaliło również, że w dniu 17 listopada 2006r. zarządca budynku - Spółka z o.o. w W. działający w imieniu Gminy W., powołując się na art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz.733) rozwiązał z S. i M. Z. umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. M. [...] z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. W dniu 26 czerwca 2008r. S. Z. złożyła oświadczenie, że w Sądzie Rejonowym w W. toczy się z jej powództwa postępowanie dotyczące przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie skarżąca zobowiązała się dostarczyć orzeczenie Sądu w tym zakresie.

8 Organ wskazał, że prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje m.in. najemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, a zajmowana powierzchnia nie przekracza określonej powierzchni normatywnej. Powierzchnia normatywna dla czterech osób wynosi 55,00 m2 (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy). Według komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lutego 2006r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M. P. Nr 12, poz.166 ) od dnia 1 marca 2006r. emerytura, renta rodzinna i renta dla osoby całkowicie niezdolnej do pracy wynosi 597,46 zł.

9 Reasumując organ odwoławczy wskazał, że w świetle powołanych przepisów prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje wnioskodawcy spełniającemu łącznie trzy wymienione wyżej przesłanki. Jedną z przesłanek jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu, a takim tytułem w przypadku lokalu komunalnego, jakim jest zajmowany przez skarżącą lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. [...][...] w W., jest umowa najmu lokalu. Podkreślono, że sprawa skuteczności wypowiedzianej stronom umowy najmu lokalu oraz uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] [...] w W. jest przedmiotem postępowania sądowego. Z powództwem do Sądu Rejonowego w W. wystąpiła skarżąca S. Z.

10 Organ wskazał, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie tego organu, ustalenie uprawnień do przedmiotowego lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy jest w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym. Wobec wniesionego przez stronę do Sądu Rejonowego w W. powództwa w przedmiocie najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...][...] w W., prawidłowym było, w ocenie tego organu, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

11 S. Z. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podała, że posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Tytułem tym jest przydział lokalu wydany przez Urząd Miejski w W. Niepotwierdzenie uprawnień do lokalu i sporządzenie odręcznej adnotacji dotyczącej braku tytułu prawnego do lokalu stanowi, zdaniem skarżącej, poświadczenie nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne. Skarżąca dodała, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o jej eksmisję z zajmowanego lokalu wobec czego jedynie prawomocny wyrok eksmisyjny, bez przyznania prawa do lokalu zastępczego, może pozbawić ją prawa do dodatku mieszkaniowego.

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

14 Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy akt organu administracji publicznej jest słuszny, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej.

15 Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego m.in. postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

16 W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

17 W rozpatrywanej sprawie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta W. postanowienie Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] o zawieszeniu - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania w sprawie przyznania S. Z. dodatku mieszkaniowego. Do rozważenia zatem pozostaje, czy istotnie w świetle okoliczności sprawy wystąpiły przesłanki z w/w przepisu prawa do zawieszenia toczącego się z wniosku skarżącej z dnia 30 maja 2008r. postępowania administracyjnego o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest jedynie kwestia istnienia podstaw z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 30 maja 2008r.

18 Zważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego wskazuje w art. 97 § 1 obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, zaś w art. 98 § 1 określa fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznał zatem, że w sprawie wystąpiło zagadnienie prejudycjalne (wstępne) mające być uprzednio rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, obligujące organ rozstrzygający sprawę do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustawa nie definiuje pojęcia zagadnienia wstępnego, pozostawiając jego wyjaśnienie każdorazowo organowi administracji, co nie oznacza uprawnienia tego organu do dokonania oceny dowolnej, rozbieżnej ze stanem faktycznym i prawnym zaistniałym w konkretnej sprawie. W myśl art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, a zatem postanowienie o zawieszeniu postępowania winno w uzasadnieniu wyjaśniać, jaką kwestię i z jakich przyczyn organ rozstrzygający sprawę uznał za zagadnie prejudycjalne.

19 Zważyć należy, że zagadnieniem wstępnym (kwestią prejudycjalną), w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu, jest okoliczność warunkująca zarówno rozpatrzenie sprawy, jak i jej merytoryczne rozstrzygnięcie (wydanie orzeczenia) w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, a ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie, lub do sądu. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007r., sygn. VI SA/Wa 640/07, LEX nr 355909).

20 Takim zagadnieniem w niniejszej sprawie była nierozstrzygnięta ostatecznie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia kwestia ustalenia tytułu prawnego skarżącej, wnioskującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, do zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego.

21 W tym miejscu wymaga podkreślenia, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym przez przepisy prawa procesowego ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, między innymi winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Jednakże, z drugiej strony nie można nie liczyć się z tym, że w pewnych okolicznościach przerwanie toku postępowania administracyjnego okaże się z przyczyn faktycznych lub prawnych nieuniknione. Kompromis między tymi przeciwstawnymi względami osiąga się właśnie przez wprowadzenie instytucji zawieszenia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, wyd. 8, s. 445).

22 Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie przez organy obu instancji wynika, że w dacie wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego (tj. w dniu 30 maja 2008r.) w związku z zajmowaniem pozostającego w zasobach Gminy W. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w W., kwestia legitymowania się przez skarżącą tytułem prawnym do zajmowanego lokalu była sporna. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 17.11.2006r. zarządca budynku – [...] Spółka z o.o., działając w imieniu Gminy W., z powołaniem się na art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733) rozwiązał z S. i M. Z. umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...][...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu 26 czerwca 2008r., skarżąca złożyła oświadczenie, w którym podała, że tytuł prawny do zajmowanego przez nią lokalu nie jest ustalony bowiem w Sądzie Rejonowym w W. toczy się z jej powództwa postępowanie w sprawie dotyczącej tegoż lokalu mieszkalnego. Skarżąca zobowiązała się dostarczyć orzeczenie Sądu w tym zakresie.

23 Trafnie, wobec brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), w tych okolicznościach sprawy organy obu instancji uznały, że rozstrzygnięcie przez sąd powszechny powyższej kwestii, to jest tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu mieszkalnego, którego dotyczy wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, ma dla sprawy istotne znaczenie. Jest zatem zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jedną z przesłanek prawa do dodatku mieszkaniowego jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu, a takim tytułem w przypadku lokalu pozostającego w zasobach gminy W., jakim jest zajmowany przez skarżącą lokal nr [...] przy ul. [...] [...]w W., jest umowa najmu.

24 Skoro dotychczasowa umowa najmu przedmiotowego lokalu ze skarżącą jako najemcą tego lokalu została wskutek wypowiedzenia umowy najmu rozwiązana przez zarządcę budynku działającego w imieniu Gminy W., co wynika z notatki sporządzonej przez zarządcę Budynku na wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a w dacie podjęcia zaskarżonych postanowień przed sądem powszechnym toczyło się postępowanie dotyczące kwestii uprawnień skarżącej do zajmowanego lokalu mieszkalnego, trafnie organy uznały, że tytuł prawny skarżącej do zajmowanego lokalu, którego postępowanie dotyczy, jest sporny, a wynik postępowania toczącego się przed sądem powszechnym będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

25 W wyroku z dnia 17 maja 2007r. sygn. akt I SA/Wa 526/07 (LEX nr 346395) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenia jej decyzją." Wymogi tej definicji spełnia wyłoniona w toku postępowania o przyznanie dodatku mieszkaniowego kwestia posiadania przez osobę ubiegającą się o przyznanie tego dodatku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego postępowanie dotyczy.

26 Zawieszenie w tej sytuacji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego do czasu zakończenia toczącego się przed sądem powszechnym postępowania mającego rozstrzygnąć sporną w sprawie kwestię tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu mieszkalnego, którego postępowanie dotyczy, w niczym owego przepisu prawa nie narusza.

27 Na marginesie jedynie dodać należy, że jak wynika z przedłożonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009r. kserokopii wyroku, Sąd Rejonowy w W. Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia [...] a więc już po podjęciu zaskarżonego postanowienia, w sprawie sygn. akt [...] oddalił powództwo Gminy W. przeciwko skarżącej o eksmisję z przedmiotowego lokalu. Wyrok ten uzyskał walor prawomocności z dniem 24 września 2008r. Okoliczność ta pozostaje jednak w sprawie bez znaczenia z uwagi na to, że - jak już wyżej wspomniano - Sąd rozpoznaje sprawę według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego.

28 Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

29 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 i § 19 pkt 1 rozporz. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).