Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 33/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 33/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. T. od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta L., decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...]r. ([...]), przyznającej zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w okresie 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. i odmawiającej przyznania w okresie 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwoje dzieci, na podstawie:

3 - art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego,

4 - art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 3, art. 8 pkt 6, art. 14 oraz art. 24 ust. 2, w związku z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

5 o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

6 W dniu 21 sierpnia 2007r. J. T. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2006/2007 na dwoje dzieci: K. i M. T.. Do wniosku dołączono pismo, z treści którego wynika, że strona wnosi o przyznanie jej świadczeń rodzinnych za okres od września 2006 r. do sierpnia 2007 r., a winą za opóźnienie w złożeniu podania obarcza Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L., bowiem nie poinformował jej o terminach składania wniosków.

7 Po rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją nr [...] wydaną w dniu [...]r., doręczoną dnia 21 września 2007r., przyznał zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 64 zł na każde dziecko, oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r.

8 W uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięto między innymi o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez stronę wniosku o powyższe świadczenia rodzinne - na podstawie art. 58 k.p.a.

9 Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo przyznał stronie

10 Sygn. akt IV SA/Wr 33/08

11 prawo o zasiłku rodzinnego w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., a także prawidłowo odmówił świadczenia w okresie od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. Skoro skarżąca wniosek o świadczenie rodzinne złożyła w organie gminy w miesiącu sierpniu 2007 r., to brak podstaw prawnych do przyznania jej tego świadczenia za okres wcześniejszy, a załatwienie przez organ I instancji wniosku w całości pozytywnie nastąpiłoby z naruszeniem zasady określonej w przepisie cyt. wyżej art. 24 ust, 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak również ustalono, organ gminy prawidłowo zinterpretował przepisy art. 5 ust. 1 i 3 ustawy i pomimo, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło przekroczenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w kwocie 504 zł, to z uwagi na fakt pobierania przez J. T. z świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2005/2006, przyznał uprawnienie do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. Zauważyć przy tym należy, iż zarzut strony o nie poinformowaniu jej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej o terminach składania wniosków o świadczenia rodzinne nie można uznać za zasadny, w świetle faktu, iż w poprzednim okresie zasiłkowym skarżąca pobierała świadczenia rodzinne, a więc domniemywać należy, iż miała świadomość, że takie świadczenia jej przysługują.

12 Organ uznał też, że nie jest uzasadniony zarzut odwołującej, iż przyznano jej zasiłek rodzinny na dzieci w nieprawidłowej wysokości. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, póz. 903) wysokość zasiłku rodzinnego od dnia 1 września 2006 r. wynosi miesięcznie 64 zł na dziecko w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 18 roku życia (§ 1 pkt 2). Zgodnie z przepisem art. 8 pkt 6 ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jak stanowi przepis art. 14 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Na podstawie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U.Nr 109, póz. 747) od dnia 5 lipca 2007 r. do przepisu art. 14 ustawy dodano ust. 3 w brzmieniu: " wniosek o wypłatę dodatku składa się w terminie 4 miesięcy od dnia rozpoczęcia roku szkolnego". Z powyższego przepisu wynika, iż organ I instancji słusznie odmówił przyznania prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, bowiem strona wniosek o ustalenie prawa

13 Sygn. akt IV SA/Wr 33/08

14 do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2006/2007 przez dwójkę jej dzieci złożyła po terminie ustawowym. Zauważyć przy tym należy, iż dodatek ten jest świadczeniem jednorazowym, a więc nie jest przyznawany na okres zasiłkowy.

15 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. T. wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organy obu instancji wydając decyzje naruszyły wspomniany wyżej art. 24 ust. 2 ustawy, ponieważ strona nie została pisemnie poinformowana o terminach, o których mowa w art. 24 ust. 6 ustawy, a więc tym samym podmiot realizujący świadczenia nie dopełnił obowiązku wynikającego z ustawy. Ponadto skarżąca podniosła, iż wniosek, który złożyła w organie I instancji w dniu 21 sierpnia 2007 r. nie był pierwszym wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale kolejnym - nie powinien więc wszczynać nowego postępowania w sprawie. Dodatkowo strona skarżąca podała nową okoliczność w sprawie, jaką w jej ocenie miała być odbyta przez nią w lipcu 2006 r. rozmowa telefoniczna z pracownikiem MOPS w L., który miał poinformować stronę, iż zasiłek rodzinny na rok 2006/2007 jej nie przysługuje. W dalszej części skargi wyjaśniono, iż w sierpniu 2007r. ponownie zapytała pracowników MOPS o prawo do zasiłku rodzinnego i wówczas uzyskała pozytywną informację. Dlatego w opinii skarżącej, w związku z błędnymi informacjami uzyskanymi od pracownika organu I instancji w sprawie zasiłku rodzinnego w jej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 24 ust., 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona skarżąca podniosła również, iż czuje się "ofiarą nieprzejrzystości polskiego prawa" w związku z wprowadzonymi od 5 lipca 2007 r. zmianami do przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, który to przepis zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji jak i po, nie powinien być interpretowany samodzielnie, w oderwaniu od przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. Końcowo zarzucono, iż organa obu instancji nie zapewniły stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiły wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji.

16 Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz w prawidłowo ustalonym i zbadanym stanie faktycznym sprawy.

17 Sygn. akt IV SA/Wr 33/08

18 Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek osoby zainteresowanej. J. T. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. w dniu 21 sierpnia 2007 r., zatem w tej sytuacji organ pierwszej instancji mógł orzekać o uprawnieniu skarżącej do tego świadczenia od daty wpływu wniosku.

19 Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

20 Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. lit. 153 poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do kontroli decyzji wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wyniki sprawy.

21 Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

22 Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego.

23 W myśl art. 14 ust. 3 wniosek o wypłatę dodatku składa się w terminie 4 miesięcy od dnia rozpoczęcia roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego.

24 Natomiast art. 24 ust. 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

25 W sprawie jest niesporne, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w dniu 21 sierpnia 2007 r.

26 Skarżąca wnosiła o wypłacenie jej przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego wstecz, za okres od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r., zarzucając, że

27 Sygn. akt IV SA/Wr 33/08

28 pozbawienie świadczenia nastąpiło wskutek błędu organu pierwszej instancji. W skardze do Sądu administracyjnego wskazała, że podanie z dnia 21 sierpnia 2008 r. było kolejnym wnioskiem o zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2006/2007.

29 Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 i 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dniu wydania decyzji (B.Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 363).

30 W niniejszej sprawie J. T. wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2006/2007 i dodatku do zasiłku rodzinnego złożyła w organie gminy w dniu 21 sierpnia 2007 r., a więc z tym dniem nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. Nie może zatem strona skarżąca twierdzić, iż podanie złożone 21 sierpnia 2007r. było kolejnym wnioskiem o zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2006/2007, bowiem z akt sprawy jak i całego postępowania to nie wynika. Również podnoszony przez skarżącą fakt rozmowy telefonicznej z pracownikiem MOPS w L. nie stanowi, w świetle obowiązujących przepisów prawa, podstawy do uznania, że z dniem przeprowadzenia rozmowy telefonicznej nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie.

31 W Rozdziale 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach

32 rodzinnych (tekst jedn. Dz.U.Nr 139 z 2006r., póz. 992 ze zm.), zatytułowanym

33 "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych",

34 ustawodawca unormował tryb przyznawania świadczeń rodzinnych. Zgodnie z

35 art. 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres

36 zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14 do 16 i 15b. Okres

37 zasiłkowy to okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku

38 kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10

39 ustawy). W art. 24 ust. 2 ustawodawca zapisał, iż prawo do świadczeń

40 rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z

41 prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W

42 niniejszej sprawie bezsporne jest, iż strona wniosek o przyznanie świadczeń

43 rodzinnych złożyła w organie gminy w dniu 21 sierpnia 2007 r. Jednocześnie przepis art. 24 oraz następnej ustawy nie przewidują żadnych odstępstw od tej

44 sygn. akt IV SA/Wr 33/08

45 zasady w przypadku przyznawania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do

46 zasiłku rodzinnego. Zatem żądania strony w tym zakresie nie były poparte żadną

47 podstawą prawną. Również aktualne orzecznictwo sądowe w tym zakresie

48 wskazuje na prawidłową interpretację przepisu art. 24 ust. 2 ustawy dokonaną

49 przez organa obu instancji. W wyroku z dnia 16 lutego 2007r. sygn. akt I SA/Wa

50 79/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ponowny

51 wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego, od którego daty jest uzależniony okres

52 przyznania zasiłku, nie jest wnioskiem w tej samej sprawie, jeżeli został złożony

53 w innym, późniejszym miesiącu niż ten, który został już rozpatrzony. Wynika to

54 także z okresowego charakteru zasiłku rodzinnego.

55 Sąd uznał, że organy nie naruszyły również art. 24 ust. 2 ustawy nakładający na nie obowiązku informowania osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 oraz w art. 24. Z wskazanego wyżej przepisu wynika, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest informować "osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne". W ocenie Sądu sformułowanie to dotyczy tylko osób, które złożyły w takiej sprawie wniosek. Wspomniany przepis również nie wskazuje, w jakiej formie ma informować organ administracji te osoby. Zatem wcale to nie oznacza, że powinien to czynić pisemnie do każdej z zainteresowanych osób. Organ administracji może bowiem przykładowo to uczynić poprzez wywieszenie stosownej informacji na tablicy w urzędzie, dostępnej dla wszystkich.

56 Podniesiony przez skarżącą zarzut, iż "czuje się ofiarą nieprzejrzystości polskiego prawa" w związku z dokonaną z dniem 5 lipca 2007 r. zmianą w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy, również nie zasługuje na uwzględnienie. Nie występując w roku 2006 z wnioskiem o ustalenie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy od września 2006 do sierpnia 2007 J. T. uniemożliwiła organom obu instancji w drodze decyzji dokonać interpretacji wówczas obowiązującego przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, z góry bowiem strona założyła, iż interpretacja ta będzie dla niej niekorzystna.

57 Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zobowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a). Powyższa regulacja wskazuje, iż obowiązek

58 Sygn. akt IV SA/Wr 33/08

59 udzielenia stronie informacji należy wprawdzie rozumieć możliwie szeroko, ale zawsze w zakresie prowadzonego przez organ postępowania.

60 W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązek organu administracji, o którym mowa w art. 9 k.p.a., do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będącym przedmiotem postępowania administracyjnego, nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu /wyrok NSA z 21.XI.2006r. II GSK 188/06, Lex nr 287931/. Tymczasem skarżąca oczekiwała, że organ, w związku z postępowaniem w sprawie zasiłku rodzinnego winien ją informować o potencjalnie związanej, ale odrębnej sprawie dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, podlegającej rozpatrzeniu w innym postępowaniu, które – wobec braku wniosku – w ogóle nie zostało wszczęte.

61 Dopiero z chwilą wszczęcia postępowania, organ jest związany przepisami postępowania administracyjnego, w tym również normą wynikającą z art. 9 k.p.a. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje więc cały tok postępowania, od jego wszczęcia do zakończenia (wyrok NSA z 3.III.2006r., I OSK 991/05, Lex nr 198362). W istocie skarżąca utożsamiała obowiązek informacyjny z doradztwem. Jednakże, przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych (por. np. wyrok NSA z 4.IV.2006r. I OSK 1148/05, Lex nr 209133). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.