Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Wr 800/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Wr 800/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. H. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie południowego odcinka ulicy B. we W. oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 R. H. pismem z dnia 26 października 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie południowego odcinka ulicy B. we W..

3 W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie:

4 1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.;

5 2) art. 9 ust. 4 ww. ustawy poprzez sprzeczność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

6 3) art. 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu;

7 4) prawa poprzez nadużycie władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 8, obręb G., AM-[...], na teren, gdzie dopuszczono możliwość budowy skwerów, ulic, placów, ciągów pieszych, ciągów rowerowych i pętli transportu publicznego, pozbawiając ją możliwości innej zabudowy;

8 5) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z pkt 9 ww. ustawy poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności – poprzez przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżącego;

9 6) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie.

10 Na uzasadnienie skargi podano między innymi, że wbrew prawu, zaskarżonej uchwały nie poprzedziła uchwała o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, ani nie zawiera takiej treści część wstępna uchwały. Przywołano na poparcie tego zarzutu orzecznictwo sądowe (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 583/05). Rada nie podjęła też uchwały w przedmiocie rozpatrzenia wniesionych do planu uwag, a jedynie zawarła je w załączniku do uchwały. Dalej wskazano, że ustalenia zaskarżonej uchwały, które są chaotyczne i niekonsekwentne, różnią się od ustaleń aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]).

11 Następnie podano, że na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doszło do zmiany przeznaczenia działki skarżącego bez należytego uzasadnienia. Nadmiernie obciążono przy tym skarżącego, pozbawiając go jednocześnie możliwości żądania rekompensaty. Rada Miejska nie wyjaśniła też, czy faktycznie cała nieruchomość skarżącego wymaga zmiany przeznaczenia. Wbrew zasadom i celom planowania przestrzennego uchwalono zaskarżony plan miejscowy dla niewielkiego obszaru i nie wyważono interesu publicznego i indywidualnego służącego właścicielowi nieruchomości (skarżącemu).

12 Skarżący podkreślił też, że ustalenia planu miejscowego mają dla niego charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają go w wykonywaniu uprawnień właścicielskich wyłączając możliwość zabudowy. Do takiego wniosku prowadzi analiza przeznaczenia innych działek znajdujących się na najbliższym sąsiedztwie działki skarżącego, dla których plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...]. Miejscowy plan zagospodarowania dla działek nim objętych dopuszcza na tym terenie zabudowę mieszkaniową towarzyszącą, zabudowę zamieszkania zbiorowego, handel detaliczny mało powierzchniowy, gastronomię, obiekty sakralne, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty hotelowe, usługi drobne, obiekty szpitalne, poradnie medyczne, obiekty ratownictwa medycznego, pracownie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukacyjne obiekty kształcenia dodatkowego, uczelnie wyższe, obiekty naukowe i badawcze, obiekty do parkowania, stacje transformatorowe, stacje gazowe, obiekty infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej.

13 Dodatkowo skarżący podkreślił, iż w dniu [...] r. została wydana decyzja nr [...], którą to zezwolono skarżącemu prowadzić na spornej działce działalność usługową w postaci: gabinetów lekarskich, fizjoterapii, hotelarstwa i w związku z tym pozwolono mu zmienić przeznaczenie istniejących tam budynków i je rozbudować. Zatem obecnie ustalenie w zaskarżonej uchwale innego przeznaczenia dla nieruchomości skarżącego stanowi naruszenie zasady proporcjonalności i ingeruje w prawo własności. Trudno jest znaleźć jakiekolwiek obiektywne przesłanki, które przemawiałyby za koniecznością objęcia działki skarżącego zakazem zabudowy jakichkolwiek budynków, wziąwszy pod uwagę dopuszczalność zabudowy działek sąsiednich, które charakteryzują się takimi samymi cechami. Odstąpienie od zasady równości powinno mieć zawsze charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc prawo traktuje odmiennie adresatów posiadających takie same cechy, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. W przedmiotowej sprawie nie sposób znaleźć takiego obiektywnego kryterium.

14 W ocenie skarżącego ustalenia planu miejscowego, które wprowadzają arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli działek znajdujących się w tej samej strefie godzą w zasadę równości prawa. Zróżnicowania tego nie usprawiedliwiają rozwiązania proceduralne mające zastosowanie w procedurze planistycznej. Przepisy proceduralne nie mogą bowiem wpływać na uszczuplenie konstytucyjnych praw. Zatem naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji polega na nieusprawiedliwionym żadnymi kryteriami pozbawieniu skarżącego możliwości zabudowy działki. Tymczasem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek argumentów natury prawnej przemawiających za wprowadzeniem takiego ograniczenia na działce skarżącego.

15 Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym brak jest uzasadnienia dla takiego zakazu. Aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, konieczne jest wykazanie przez władze planistyczne, jakie przesłanki decydują o tym, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy danego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju.

16 W końcowej części skargi podano, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały. Plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą bezpośrednio oddziałuje na sferę wykonywania prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącemu na mocy art. 140 kc.

17 W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

18 W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

19 Prezydent W. wskazał, że działka nr 8, AM-[...], obręb G., położona jest przy ulicy B. bezpośrednio przy [...]. Do granic przedmiotowej działki ulica B. jest ulicą dwujezdniową z dwoma pasami ruchu klasy zbiorczej. Działka nr 8 stanowi przewężenie w docelowym przebiegu ulicy B.. Zaskarżona uchwała umożliwi realizację strategicznych założeń komunikacyjnych tej części miasta. Dlatego na całości obszaru objętego planem wyznaczono cel publiczny.

20 Plan opracowano uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Zgodnie z obowiązującym studium przedmiotowa nieruchomość położona jest w wyznaczonym korytarzu ulic i węzłów, zostało wskazane również w tym rejonie powiązanie sieci tramwajowej z liniami kolejowymi oraz wyznaczono przebieg głównego przewodu wodociągowego.

21 W projekcie planu miejscowego wyznaczono teren ulicy klasy zbiorczej (2KDZ), w ramach którego dopuszcza się: ulice, pętle transportu publicznego, skwery, obiekty infrastruktury technicznej oraz wyznaczono teren infrastruktury drogowej (1KSD), w ramach którego dopuszcza się: pętle transportu publicznego, ulice, place, ciągi pieszo-rowerowe i piesze, skwery i obiekty infrastruktury technicznej - tak, aby umożliwić docelowy przebieg ulicy B. oraz zapewnić odpowiednią obsługę komunikacyjną. Tak więc cały obszar przeznaczony jest na cele publiczne związane z transportem miejskim m.in. obsługą pasażerów transportu publicznego. Ulica B. jest ważnym ciągiem komunikacyjnym, wyprowadzającym ruch z centrum w kierunku południowego wylotu z miasta. Dzięki ulicy B. zapewniona jest dostępność komunikacyjna do bardzo ważnych obiektów publicznych o znaczeniu ponadlokalnym, takich jak kompleks Uniwersytetu [...] oraz [...]. Na całym ciągu ul. B. - już od ul. G. - rezerwowany jest teren przeznaczony w przyszłości na budowę trasy tramwajowej, która połączy centrum miasta z kompleksem Uniwersytetu [...].

22 Dodatkowo planowana trasa tramwajowa wraz z pętlą transportu publicznego będzie zintegrowana z planowaną w przyszłości lokalizacją przystanku kolejowego na południe od przedmiotowej nieruchomości. Znalazło to swoje odniesienie w opracowanym Studium wykonalności dla przystosowania w. węzła kolejowego do obsługi kolei dużych prędkości oraz zapewnienia jego intermodalności z innymi środkami transportu. Należy również podkreślić, że planowane poszerzenie ulicy B., które znalazło swoje odzwierciedlenie w ustaleniach planu, zostało określone również w dokumentacji projektowej dla Przebudowy połączenia Obwodnicy Śródmiejskiej W. z Nową [...] (2004 r.). W związku z powyższym zapewnienie rezerwy terenowej dla celu publicznego o charakterze ogólnomiejskim jest w tym rejonie niezbędne, co nie pozwala na funkcjonowanie w przyszłości istniejącej zabudowy oraz uniemożliwia wprowadzenie nowej na całym obszarze objętym planem.

23 Prezydent stwierdził ponadto, że na potrzeby opracowania planu były sporządzone różne warianty sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu i ukształtowania zabudowy. W wyniku szczegółowych analiz wybrano wariant najbardziej optymalny, zabezpieczający interesy wielu stron. Dodatkowo wskazano, że w przywołanym w skardze sąsiednim planie miejscowym (uchwała Nr [...]) obejmującym obszar na północ od przedmiotowej działki skarżącego również jest wyznaczony teren pod realizację celu publicznego, jakim jest poszerzenie ul. B.. Natomiast w zaskarżonej uchwale na poszerzenie ulicy B. wyznaczono teren 2KDZ o zbliżonej szerokości do terenu wyznaczonego w przywoływanym planie z 2014 r. Dlatego zaskarżony plan w uchwalonym kształcie przyczyni się do niezbędnego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w tym w szczególności trasy tramwajowej w ciągu ul. B..

24 Prezydent zauważył również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabezpiecza interesy osób, które w związku z uchwaleniem planu miejscowego nie mają możliwości korzystania z nieruchomości lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem. Osoby te mogą skorzystać z rozwiązań wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy i żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jest to niekwestionowane prawo osób, które czują się pokrzywdzone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

25 W odpowiedzi na skargę odniesiono się również do pozostałych zarzutów skarżącego i stwierdzono, że nie sposób się z nimi zgodzić, gdyż plan sporządzono w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W..

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 800/16) oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

27 Następnie, na wezwanie Sądu, Przewodniczący Rady Miejskiej W. pismem z dnia 15 lutego 2017 r. złożył do akt sprawy tekst i część graficzną Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (k. 42-105 akt sądowych).

28 Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 22 marca 2017 r. pełnomocnik organu administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi w całości.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

30 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

31 Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba wspomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

32 Dokonując oceny w zakresie dopuszczalności skargi, sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał – bezskutecznie – Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

33 Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. na przykład wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, ONSAiWSA 2005/1/2).

34 Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda Nr 7-8/2005).

35 W związku z powyższym sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdził, że skarżący jako właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą (co wynika ze skargi i odpowiedzi na skargę) jest podmiotem niewątpliwie zainteresowanym kształtem regulacji prawnej z zakresu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. Zauważyć przy tym należy, że własność korzysta z ochrony i zdaniem sądu, skoro uprawnienia wynikające między innymi z Kodeksu cywilnego są tak szerokie (np. do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób), to należy uznać, że skarżący ma interes prawny wynikający z prawa materialnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto w myśl art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), każdy ma prawo do ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów. Dlatego też właściciel nieruchomości korzystający ze swego prawa ma interes prawny w dążeniu do jak najpełniejszego wykorzystania i czerpania pożytków z nieruchomości. Zdaniem sądu, w skardze w sposób dostateczny wykazano, że przepisy zaskarżonej uchwały tak rozumiany interes prawny skarżącego naruszają, ponieważ na mocy skarżonego aktu odbiera się skarżącemu możliwości zagospodarowania terenu w dotychczasowy sposób.

36 Następnie sąd stwierdził, że uwzględnienie skargi dotyczącej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zatem sąd administracyjny mógł przystąpić do oceny tego, czy wskazane naruszenie interesu prawnego skarżącego wynikające z zaskarżonej uchwały jest zgodne z prawem. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić nieważność uchwały organu gminy można wyłącznie po stwierdzeniu, że jest ona sprzeczna z prawem. Przez zgodność z prawem (legalność) należy uznać spełnienie przez akt wymogów dotyczących treści aktu, kompetencji organu, który go wydał oraz dochowania ustawowego trybu wymaganego do jego podjęcia. Przez sprzeczność z prawem należy zaś rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Jako "istotne" naruszenie prawa należy ocenić uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Uwagi te mają niebagatelne znaczenie, ponieważ przedmiotem ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w fazie wnoszenia skargi jest interes prawny skarżącego, jednak w fazie wyrokowania przez sąd, przedmiotem ochrony w postępowaniu staje się obiektywny porządek prawny. Zatem samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego (subiektywnego) nie oznacza jeszcze, że przepis interes ten naruszający jest sprzeczny z obiektywnym porządkiem prawnym. Wspomnieć też trzeba, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

37 Przechodząc wobec tego do oceny legalności zaskarżonej uchwały powiedzieć należy, że w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

38 Zdaniem sądu z ww. przepisu wynika więc, że rada gminy (miejska) "po stwierdzeniu" kwestii dotyczącej faktycznej zgodności przedstawionego jej do uchwalenia projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium rozstrzygnęła o tym, w jaki sposób zostały rozpatrzone uwagi zgłoszone do projektu planu. Uchwała w sprawie planu miejscowego w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, które uwagi zostały uwzględnione, jak również nieuwzględnione, wraz z krótkim uzasadnieniem wskazującym, w jaki sposób to nastąpiło. Wykaz uwag ze wskazaniem powyższych danych stanowi obligatoryjny załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego.

39 Zgodzić należy się również, jak to wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12 (Orzeczenia.nsa.gov.pl), że chociaż wykładnia gramatyczna art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Z tego też względu ocenie legalności planu miejscowego podlega nie tylko treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, lecz także załączniki, w tym zawierający rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Przy czym zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie jednoczesne podjęcie uchwały o przyjęciu planu miejscowego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

40 Jeśli zaś chodzi o stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium, to ustawodawca nie określił formy, w jakiej ma ono nastąpić. Zatem wymóg z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. będzie spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zawarta zostanie w treści uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

41 Wobec tego sąd rozpoznający skargę stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ jej załączniki nr 2 i nr 3 zawierają odpowiednio stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium, oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zarzuty skarżącego w tym zakresie były więc niezasadne.

42 Nie podzielił również sąd zarzutu wskazującego na sprzeczność zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.

43 Sąd stwierdził bowiem, że zamiar poszerzenia ul. B. wynika analizy z części graficznej studium, a zatem przeznaczenie terenu w zaskarżonym planie na ten cel (teren 2KDZ) jest zgodne ze studium w zakresie, w jakim przewiduje przeznaczenie tego terenu na ulice, pętle, skwery. Natomiast w zakresie terenu oznaczonego jako 1KSD, który przeznaczono pod pętle, place, ulice itp. również ustalenia planu nie są sprzeczne ze studium, ponieważ w części rysunkowej studium (rys. nr 8, k. 46 akt sądowych) wskazano, że na ul. B. planuje się linię tramwajową, a w części tekstowej studium wskazano, że dopuszcza się pętle tramwajowe i autobusowe na całym obszarze miasta (s. 164 studium, k. 88 akt sądowych). Nadto w studium wskazano kilkukrotnie istotną rolę ul. B. w obsłudze komunikacyjnej miasta (np. s. 114 studium, k. 63 akt, s. 136 studium, k. 74 akt, s. 162 studium, k. 87 akt).

44 Wobec tego nie potwierdził się zarzut skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym też kontekście nie można pominąć, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały omówiono względy merytoryczne, które przemawiały za jej podjęciem i wskazano na rolę rozbudowy ul. B..

45 Natomiast w kontekście zarzutów dotyczących nadużycia władztwa planistycznego gminy zauważyć przyjdzie, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje.

46 Odnosząc się również w tym miejscu do argumentacji skargi wskazującej na naruszenie zaskarżoną uchwałą zasady proporcjonalności oraz do zarzutu dyskryminacji skarżącego, trzeba zauważyć, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. Podkreślić zatem trzeba, że ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określają przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznacza jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływa na interesy prawne jego dysponenta. W tym miejscu należy jednak wskazać, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

47 W ocenie sądu nie każda administracyjnoprawna regulacja wykonywania prawa własności narusza istotę prawa własności. O naruszeniu tego typu można by bowiem mówić dopiero wtedy, gdyby owa administracyjnoprawna ingerencja była podjęta z naruszeniem prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza obiektywnego porządku prawnego, a więc nie można do jej oceny stosować art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. To nie zaskarżona uchwała "narusza" prawo własności nieruchomości skarżącego, ale czyni to de facto ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem to na jej mocy podjęto zaskarżoną uchwałę, która współokreśla (wraz z innymi przepisami prawa) sposób korzystania z prawa własności nieruchomości.

48 Jak już była o tym mowa, zaskarżona uchwała nie narusza żadnego ze wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc stanowi zgodną z prawem ingerencję gminy w sferę prawa własności nieruchomości, które przysługuje skarżącemu. Jakkolwiek bowiem prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

49 Trzeba też wspomnieć, że zgodnie z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja tych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Realizacja tego roszczenia pozostaje oczywiście uprawnieniem skarżącego.

50 Nie budzi przy tym wątpliwości sądu rozpoznającego skargę, że skarżący prawdopodobnie nie będzie mógł realizować służących mu dotychczasowych uprawnień do nieruchomości, ponieważ zgodnie z zaskarżoną uchwałą nieruchomość objętą planem przeznaczono pod poszerzenie drogi i budowę pętli tramwajowej. Prawo własności nieruchomości w tym wypadku jest niewątpliwie naruszone, ale nie w sposób naruszający zasadę proporcjonalności czy zasadę niedyskryminacji (ar. 31 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem pominąć w tym kontekście również innej konstytucyjnej zasady, którą wyraża art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zatem prawo własności nieruchomości, która przeznaczona jest na cele publiczne może przejść na rzecz podmiotu zamierzającego realizować ów cel publiczny wyłącznie za słusznym odszkodowaniem na rzecz dotychczasowego właściciela. Przy czym wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Nadto wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Są to jednak etapy dalsze wobec obecnego etapu, na którym skarżący zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały (zob. dział III rozdział 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2016 r. poz. 2147).

51 Uwzględniając powyższe rozważania na temat istoty prawa własności i ewentualnego wywłaszczenia nieruchomości skarżącego lub realizacji roszczeń z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Katalog uprawnień służących skarżącemu z mocy ustaw oznacza, że służące mu prawo własności pozostaje chronione w stopniu nienaruszającym jego istoty. Natomiast wobec oceny, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów u.p.z.p. dojść należało do przekonania, że niezasadne były zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

52 Zdaniem sądu nie narusza również prawa to, że zaskarżona uchwała przewiduje odmienne zagospodarowanie terenu niż poprzednio ustalone w decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje uwzględniać w planie miejscowym ustaleń wynikających z tego rodzaju decyzji administracyjnych.

53 Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i z tego powodu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

54 O kosztach postępowania sądowego nie orzekano, gdyż w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie obowiązuje zasada, wedle której strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi koszty procesu. Natomiast z art. 200 p.p.s.a. wynika, że zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu jedynie w razie uwzględnienia skargi.