Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Wr 79/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Wr 79/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. G. M. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie naliczenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez wymaganej koncesji kopaliny pospolitej metodą odkrywkową I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 357,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. - dalej ,,SKO’’, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a , po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy postanowienie SKO w L. z dnia [...] r. nr [...] . Oprotestowanym w trybie odwoławczym postanowieniem SKO w L. odmówiło zawieszenia postępowania dotyczącego odwołania E. G. M. Sp. z o.o. w L. od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie naliczenia E. G. M. Sp. z o.o. w L. opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie bez wymaganej koncesji kopaliny pospolitej.

3 Stan faktyczny sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia kształtował się następująco.

4 Starosta G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydobywania przez E. G. M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kopaliny pospolitej (piasku) metodą odkrywkową na działkach nr[...],[...] i [...] obręb S., gmina N. w okresie od czerwca do października 2011 r., bez wymaganej koncesji. Po ustaleniu stanu faktycznego sprawy w dniu [...] r. Starosta G. wydał decyzję nr [...] którą na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit.b i art. 86 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) nałożył na Spółkę opłatę eksploatacyjną. W sentencji decyzji podano wysokość opłaty w kwocie 15 215 850 zł wskazując na wydobycie 372 937,5 tony kopaliny. Jednocześnie podano, że wpłata kwoty winna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, przy czym 60% kwoty tj. 9 129 510 zł należy wpłacić na konto Gminy N., natomiast 40% kwoty tj. 6 086 341 zł należy wpłacić na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

5 Zobowiązana złożyła odwołanie od wyżej opisanej decyzji zawierając w nim wniosek o zawieszenie postępowania. W motywach środka odwoławczego uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania podano zaistnienie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Odnosząc się do treści decyzji Starosty G. naliczającej opłatę eksploatacyjną z tytułu wydobywania kopaliny bez koncesji wskazano, że w zakresie wydobywania kopaliny z działki nr [...] toczy się postępowanie w toku instancji, bowiem E. G. M.Sp. z o.o złożyła odwołanie od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. odmawiającej udzielenia koncesji z powodu wyczerpania złoża. Odwołanie to zostało przekazane przez SKO do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Koniecznym jest więc przed rozpatrzeniem sprawy polegającej na naliczeniu opłaty za wydobycie bez koncesji uprzednie rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie udzielenia koncesji, które jest prowadzone przez inny organ - Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie wnioskodawcy postępowanie dotyczące udzielenia koncesji stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu wydobywania kopaliny bez koncesji, gdyż w przypadku wzruszenia decyzji odmawiającej przyznania koncesji naliczenie opłaty eksploatacyjnej stanie się nieuprawnione. Ponadto we wniosku podano, że wykonanie decyzji naliczającej opłatę w wysokości 15 215 850 zł grozi E. G.M. Sp. z o.o. spowoduje niepowetowaną szkodą w postaci zagrożenia niewykonania bieżących zobowiązań pieniężnych oraz konieczność redukcji zatrudnienia.

6 SKO w L. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr[...] , którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a. odmówiło zawieszenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania E. G. M. Sp. z o.o. od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. nr [...] W uzasadnieniu postanowienia wyrażono pogląd o braku przesłanek uprawniających do zawieszenia postępowania. Kolegium nie dopatrzyło się związku przyczynowego pomiędzy nierozpatrzeniem odwołania E. G. M. Sp. z o.o. od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową, ze złoża ,,S.[...]" na części działki nr [...] obręb S. o powierzchni 1,3467ha, a rozpatrzeniem sprawy w przedmiocie ustalenia Spółce opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez wymaganej koncesji 373.937,5 tony kopaliny pospolitej (piasku) metodą odkrywkową na działkach nr [...],[...] i [...] obręb S., gmina N. Zdaniem Kolegium według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku przez E. G. M. Sp. z o.o. o udzielenie przez Starostę G. koncesji na wydobywanie kruszywa art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 1447 ze zm.) stanowił, że uzyskanie koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podzielonych wyrobiskach górniczych. W tych okolicznościach za błędne uznano poglądy pełnomocnika Spółki wskazującego na potwierdzenie przez dyspozycję art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zasadności wniosku o zawieszenie postępowania. Regulacje te dotyczą zasad załatwiania spraw przedsiębiorców przez organy administracji publicznej. Co prawda z art. 9 ustawy wynika, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, zauważono jednak, że przepis zawiera także klauzulę ,,chyba, że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej". Odnosząc się w uzasadnieniu postanowienia do zagadnienia zawisłości odrębnego zagadnienia przed sądem wskazano, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, wbrew twierdzeniom pełnomocnika nie zawisła sprawa odwołania Spółki od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. lecz w związku z wniesieniem odwołania przed sądem zawisła sprawa sporu kompetencyjnego pomiędzy Kolegium a Wojewodą D., rozstrzygnięta w dniu 11 września 2012 r. (sygn. akt II GW 7/12).

7 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuwzględnienie okoliczności uzyskania koncesji. W motywach skargi przedstawiano szereg poglądów prawnych wskazujących w szczególności na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym oraz uzasadniających zarzut naruszenia przepisów ustawy o swobodzie gospodarczej. Argumentację poparto orzecznictwem sadów administracyjnych oraz literaturą prawniczą w tym zawartą w komentarzach do k.p.a.

8 SKO w L. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr[...], którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiadają argumentom zawartym w pierwotnym wniosku Spółki o zwieszenie postępowania. Podzielając zasadność odmowy zawieszenia postępowania stwierdzono, że zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w przypadku wystąpienie łącznie trzech przesłanek, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu nie występował w sprawie związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia opłaty z tytułu wydobywania kopaliny a postępowaniem w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywania kruszywa naturalnego. Nie podzielono także stanowiska Spółki dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

9 W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na wyżej opisane postanowienie reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego H. S. E. G. M. Sp. z o.o. podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, art. 11 i 46 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zarzuty skargi opierają się na rozbudowanej argumentacji zawartej zarówno w samym wniosku o zawieszenie postępowania jak też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podaje, że nierozpoznanie wniosku o udzielenie koncesji w prawem przewidzianym terminie przez organ koncesyjny powoduje skutek w postaci uznania udzielenia koncesji, co z kolei podważa zasadność nałożenia opłaty z tytułu wydobywania kruszywa bez koncesji. Dodatkowo Spółka niezmiennie dopatruje się związku przyczynowego pomiędzy postępowaniami uzasadniającego konieczność zawieszenia postępowania.

10 SKO w L. w odpowiedzi na skargę opisało dotychczasowy tok postępowania przytaczając równocześnie argumentację wskazującą na zasadność utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania i wniosło o oddalenie skargi.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

12 Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

13 Sąd w składzie orzekającym stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych względów niż w niej wskazane.

14 Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w L. z dnia [...]r. nr [...] utrzymujące w mocy, w ramach rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowienie SKO w L. z dnia [...] r. nr [...]. Postanowienia te nie stanowią merytorycznego rozpatrzenia sprawy w znaczeniu procesowym lecz mają wypadkowy charakter, gdyż ich przedmiotem jest wniosek E.G. M. Sp. z o.o. o zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydane w trybie odwoławczym obarczone jest wadą proceduralną.

15 W myśl z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zasadą jest także, że stosownie do art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a w przypadku postanowień wydawanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze zamiast zażalenia stosuje się wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w myśl jednak art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

16 Ocena zaskarżonego do Sądu postanowienia dokonywana przy zastosowaniu kryterium legalności musi być prowadzona z uwzględnieniem stanu prawnego aktualnego w chwili podejmowania przez organ poddanego kontroli sądowoadministracyjnej aktu administracyjnego. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Treść przywołanego przepisu w praktyce organów administracyjnych prowadziła do przyjęcia, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień dotyczących zawieszenia postępowania. Rozpoznawane były bowiem zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

17 Analizując stan prawny istniejący w chwili orzekania przez organ nie można tracić z pola widzenia zmiany k.p.a. wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji). Na skutek wyżej wskazanej zmiany modyfikacji uległa treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten w obecnym kształcie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

18 Zatem wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a było ograniczenie przypadków zaskarżania postanowień odnoszących się do zawieszenia postępowania i wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. W toku instancji zaskarżalne są wyłącznie postanowienia skutkujące wstrzymaniem toku postępowania to jest postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Obecny charakter cytowanego przepisu warunkowany jest chociażby treścią uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

19 Poza uzasadnieniem do projektu ustawy nowelizującej k.p.a., na ograniczone możliwości zaskarżania środkiem odwoławczym postanowień dotyczących zawieszenia postępowania wskazuje wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje zażalenie. Wobec takiego zapisu przepisu stwierdzić trzeba, że o ile celem ustawodawcy było by poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art.101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. W doktrynie wskazuje się natomiast, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania usprawiedliwia potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości.

20 Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a., art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Odnośnie tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowienie odmawiające zawieszenia i o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne.

21 Przyjęte w k.p.a. po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (por. : wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., IV SA/Po 991/12). W tym stanie rzeczy przyjąć trzeba, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy k.p.a. nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługiwał. Poprawnym działaniem organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodne z art. 134 k.p.a. było stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania (zażalenia czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jako, że art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń).

22 Generalną zasadą procesową dotyczącą organów II instancji jest to, aby w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności badał dopuszczalność zażalenia (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skoro zaś w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z tego powodu, że obowiązujące przepisy prawa nie dawały możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

23 Na tle niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę na fakt, że SKO wydając postanowienie jako organ I instancji co prawda zwarło pouczenie, że ,,na niniejsze postanowienie zażalenie nie przysługuje", by dalej podać, że strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się do SKO w L., w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z całą pewnością w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z błędnym pouczeniem co do możliwości zaskarżenia postanowienia. Nie można jednak z samego faktu nieprawidłowego wskazania przez organ I instancji uprawnienia do weryfikacji rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym zakładać, że przypisane jej zostało prawem niedopuszczalne uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 2118/11) wskazał, że ,,błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować" - LEX nr 1109197. Jakkolwiek przywołane stanowisko dotyczy odwołania, natomiast w niniejszej sprawie wniesiony środek zaskarżenia polegał na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyjąć należy, że zaprezentowana reguła nie obejmuje wyłącznie odwołań lecz ma także zastosowanie do wszystkich prawem przewidzianych środków zaskarżenia.

24 Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

25 O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.