Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r., II SA/Wr 771/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r., II SA/Wr 771/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta T. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ul. A. J. [...] dla inwestycji: terenowa stacja bazowa telefonii cyfrowej B. nr [...] obejmująca: wieżę stalową wys. 57 m; urządzenia typu "outdoor" na ramie; wlz, 4 anteny sektorowe i 2 anteny radioliniowe na działce nr ewidencyjny – [...], AM-[...], obręb W. L.-O.

3 Od tej decyzji odwołanie wniósł T. B. wskazując, że został pominięty w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu mimo posiadania interesu prawnego wynikającego ze statusu spadkobiercy.

4 Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze.

5 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy uznać, że w postępowaniach odwoławczych, krąg stron postępowania należy określać również w oparciu o art. 28 ust. 2 tej ustawy.

6 Przymiot strony jak ustalił organ pierwszej instancji, w omawianym postępowaniu administracyjnym, posiadała właścicielka nieruchomości nr [...] obręb W. L. – O. W. B. Po powzięciu informacji, iż właścicielka nieruchomości nie żyje (akt zgonu nr[...]), Starosta T. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do momentu wskazania spadkobierców strony postępowania oraz pismem z dnia 26 listopada 2009 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w T. o ustalenie spadkobierców zmarłej W.B. Jednocześnie w przypadku braku możliwości ustalenia spadkobierców, organ wniósł o wyznaczenie kuratora spadku. Sąd Rejonowy w Trzebnicy, I Wydział Cywilny pismem z dnia 8 marca 2010 r. (sygn. akt I Ns 67/10) wezwał organ do wskazania kuratora spadku po W. B. Starosta T. w odpowiedzi na powyższe, wskazał iż osobą gotową do podjęcia czynności kuratora jest A. P. Po rozpoznaniu wniosku Sąd Rejonowy w T. postanowieniem z dnia [...]r. (sygn. akt I Ns 67/10) ustanowił A. P. kuratorem spadku po zmarłej W. B., a na postanowienie to nie wniesiono apelacji. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że wobec ustania przyczyn zawieszenia postępowania Starosta T. postanowieniem z dnia [...] r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie przy udziale kuratora spadku A.P. Udział stron w postępowaniu został zapewniony poprzez ustanowionego kuratora spadku.

7 Następnie Wojewoda stwierdził, że odwołanie złożone przez T.B., nie może zostać uznane za pochodzące od strony postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że odwołujący się nie przedłożył stosownego postanowienia sądowego stwierdzającego nabycie spadku po W. B.

8 Wskazał, że w orzecznictwie sądowym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, publ.: ONSA 1999, Nr 4, poz. 119), podkreśla się, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

9 Zdaniem Wojewody wobec faktu, iż T. B. nie może być uznany za stronę postępowania, postępowanie odwoławcze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

10 Opisana powyżej decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

11 W skardze T. B. zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym został potraktowany jak "obywatel III kategorii", z którego zdaniem nikt się nie liczy.

12 Zażądał "dokładnego rozpatrzenia skargi na swoją korzyść w imię prawa" i w sposób zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 25 z późn. zm.) oraz z art. 51 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.).

13 Ponadto T. B. zakwestionował prawidłowość działań podejmowanych przez organy właściwe instancyjnie.

14 W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dnu 29 grudnia 2010r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, wskazując na niezasadność zarzutów w niej zawartych.

15 W uzasadnieniu wniosku organ ponownie podkreślił, że T. B. nie wykazał praw do spadku po W. B. – zmarłej właścicielce nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczyła zaskarżona decyzja. W uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wobec ustanowienia kuratora spadku po zmarłej W.B. i zapewnienia mu udziału w toczącym się postępowaniu oraz wobec niewykazania przez T. B. praw do nieruchomości nie istniały podstawy do uznania go za stronę postępowania o pozwolenie na budowę.

16 Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, podtrzymując twierdzenia w niej zawarte, a ponadto złożył do akt sprawy egzemplarz N. G. T. Nr 15 z dnia 12-18 kwietnia 2011r.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

18 Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

20 Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wniesionym przez T. B. odwołaniem od decyzji Starosty T. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. T. C. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla opisanej wcześniej inwestycji.

21 Odwołanie stanowi środek zaskarżenia poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, gwarantująca możliwość rozpoznania tożsamej sprawy administracyjnej przez właściwe organy obu instancji.

22 Z przepisu art. 127 § 1 kpa wynika, że do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji uprawniona jest strona, czyli podmiot, który spełnia określone ustawowo kryteria. W postępowaniu administracyjnym koncepcja strony skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego lub obowiązku, które mogą stanowić przedmiot sprawy.

23 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, s. 5; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1610/97 - Lex nr 48736; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96 - Lex nr 44195; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 844/98 - Lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07 - Lex nr 364765; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1107/07 - Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes prawny stanowi, więc materialnoprawną legitymację strony. Jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, czyli zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994r., sygn. akt III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Elementem spajającym sferę stosowania prawa procesowego i prawa materialnego tak przy wszczęciu postępowania przed organem administracji pierwszej instancji jak i przed organem odwoławczym oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji.

24 Postępowanie odwoławcze przed organem administracji drugiej instancji jest procesem trójfazowym: pierwsza faza obejmuje czynności wstępne polegające na badaniu odwołania pod względem formalnym; druga faza związana jest z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym a trzecia faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. W zależności od tego, której fazie postępowania przed organem odwoławczym przypisze się możliwość badania przymiotu strony a więc konieczność poszukiwania i konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki, taki tryb wykluczenia z udziału w postępowaniu należy stosować. Jeżeli badanie przymiotu strony przypisze się fazie pierwszej, wówczas trybem właściwym do wykluczenia z dalszego udziału w postępowaniu będzie tryb unormowany w art. 134 k.p.a. gdyż jego stosowanie nie jest związane z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym. Jeżeli zaś przypisze się je fazie drugiej, stosować należy tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., którego realizacja wymaga sięgnięcia do aspektów merytorycznych odwołania.

25 Badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego w tym i postępowania odwoławczego związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Proces ten wymaga więc dokonania ustaleń faktycznych oraz prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego przez nią w odwołaniu. Dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego w odwołaniu związane jest z procesowym sposobem rozpoznania sprawy i może mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania odwołania, a więc w fazie drugiej. Tak więc trybem właściwym do wykluczenia z udziału w postępowaniu strony ze względu na brak interesu prawnego będzie tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, Lex nr 244395; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009r,., sygn. akt I OSK 316/08, Lex nr 526409; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008r., sygn. akt II GSK 489/08, Lex nr 489237; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 241/10, Lex nr 577630; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 747/08, Lex nr 485352).

26 Zważyć przede wszystkim należy, że w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały – jako podstawa materialnoprawna – przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a przedmiotem sprawy było udzielenie pozwolenia na budowę.

27 W przepisie art. 28 ust. 2 powołanej powyżej ustawy określony został przez ustawodawcę katalog podmiotów, uprawnionych do korzystania z przymiotu strony w sprawach pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są – w myśl wskazanego przepisu – właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie o pozwolenie na budowę. Z tego przepisu wynika wprost interes prawny podmiotów dysponujących legitymacją procesową strony postępowania, a zatem uprawnionych również do korzystania z odwołania.

28 Istotne w tych warunkach prawnych jest również to, że organ właściwy do orzekania w sprawie pozwolenia na budowę ma obowiązek ustalenia w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jako wyznacznika kręgu podmiotów będących stronami postępowania w konkretnej sprawie.

29 Z akt sprawy wynika, że Starosta T. w toku prowadzonych w rozpoznawanej sprawie czynności procesowych podjął działania w opisanym powyżej zakresie i ustalił m.in., że w obszarze oddziaływania wnioskowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej znajduje się działka oznaczona numerem ewidencyjnym[...], położona w obrębie W. L.-O., stanowiąca własności W. B. – zmarłej w dniu 18 listopada 1985r.

30 Starosta T. ustalił również w sposób nie budzący wątpliwości, że spadek po W. B. nie został objęty, a następcy prawni nie zostali ustaleni. Taki stan faktyczny istniał również w dacie orzekania w sprawie przez organ odwoławczy.

31 W tych okolicznościach Starosta T. prawidłowo skorzystał z trybu wskazanego w przepisie art. 30 § 5 kpa umożliwiając w prowadzonym postępowaniu działanie w charakterze strony kuratorowi wyznaczonemu na jego wniosek przez Sąd.

32 Zważyć ponadto należy, że wnoszący odwołanie T. B. w dacie podejmowania orzeczenia przez Wojewodę nie odpowiadał żadnej kategorii podmiotu wskazanego w powoływanym wcześniej przepisie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Nie był bowiem ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym ani też zarządcą nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], AM-[...], obręb W.L.-O. Wbrew stanowczym twierdzeniom odwołującego się status zstępnego stwarza tylko domniemanie nabycia spadku na podstawie ustawy.

33 Prawo do dziedziczenia majątku spadkowego na podstawie ustawy lub na podstawie testamentu musi być bezwzględnie stwierdzone określonym przez przepisy kodeksu postępowania cywilnego i kodeksu cywilnego dokumentem (prawomocne postanowienie sądu lub akt notarialny).

34 T. B. takim dokumentem nie dysponował na etapie administracyjnego postępowania instancyjnego, a to wykluczało możliwość uznania go za stronę tego postępowania, a tym samym podmiot legitymowany do wniesienia odwołania.

35 W tych okolicznościach Wojewoda prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze stosując przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

36 Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że spadek nabywa się z chwilą śmierci spadkodawcy, zatem jeżeli skarżący uzyska dokument stwierdzający jego prawa do spadku po W. B. może skorzystać z nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego tj. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej.

37 W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

38 H.B.9.05.2011r.