Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2022 r., II SA/Wr 588/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2022 r., II SA/Wr 588/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi A. N. "G." sp. z o.o. sp. k. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. Sp. z o.o. Sp. k. - właścicielowi budynku położonego przy ul. [...] we W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym nałożono na odwołującą się spółkę grzywnę w celu przymuszenia (w kwocie 50 000 zł) do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].

3 Na uzasadnienie organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. zobowiązano skarżącą do usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym ww. budynku i zagrożeń dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia poprzez przymocowanie w sposób prawidłowy (zapewniając szczelność dachu i stabilne osadzenie) obluzowanego gąsiora ceramicznego na dachu budynku, wymianę skorodowanych i uszkodzonych oraz uzupełnienie brakujących obróbek blacharskich gzymsów międzykondygnacyjnych oraz naprawę mocowania obróbki blacharskiej gzymsów nie podlegającej wymianie z uwagi na odpowiedni stan techniczny. Termin obowiązku z punktu 1, tj. przymocowania obluzowanego gąsiora ceramicznego na dachu określono na 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, natomiast na wykonanie pozostałych dwóch punktów określono czas 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W zakresie obowiązku określonego w punkcie 1 nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

4 Powyższa decyzja nie została zaskarżona, wobec czego stała się ostateczna.

5 Pismem z dnia [...] spółka poinformowała organ pierwszej instancji o zrealizowaniu robót wyszczególnionych w decyzji. W tym samym piśmie zawarła informację, że planuje przystąpić do kompleksowego remontu budynku.

6 W dniu [...] organ pierwszej instancji, podczas kontroli przeprowadzonej na miejscu stwierdził, że decyzja została wykonana tylko w zakresie punktu 1, natomiast nie przystąpiono do realizacji nakazów z punktów 2 i 3. PINB udokumentował istniejący w chwili kontroli stan budynku fotografiami, włączonymi do akt sprawy.

7 W związku z powyższą okolicznością, organ wystawił w dniu [...] upomnienie nr [...], którym wezwał właściciela nieruchomości do wykonania pozostałych obowiązków z decyzji.

8 Właściciel nieruchomości wniósł o zmianę ostatecznej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac. Decyzją z dnia [...] PINB odmówił zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem strony.

9 Pismem z dnia [...] strona ponownie poinformowała organ o wykonaniu robót nakazanych decyzją. We wniosku wskazano co prawda decyzję odmawiającą zmiany terminu, jednakże wypisano, że chodzi o roboty nakazane w budynku spółki przy ulicy [...] we W. W piśmie dodatkowo podniesiono, że roboty zostały wykonane przed doręczeniem stronie decyzji odmawiającej zmiany terminu ich wykonania.

10 W dniu [...] PINB przeprowadził kontrolę na miejscu i ustalił, że nie wykonano obowiązku wymiany skorodowanych i uszkodzonych obróbek blacharskich gzymsów kondygnacyjnych oraz naprawy mocowań pozostałych obróbek gzymsów zgodnie z punktami 2 i 3 decyzji PINB nr [...]. W stosunku do ustaleń kontrolnych z [...] stwierdzono zamontowanie jedynie jednego nowego fragmentu obróbki blacharskiej na gzymsie nad I piętrem budynku od strony ul. [...]. Jakkolwiek bezpośrednio przy nowej obróbce pozostawiono odgiętą starą blachę. Do akt sprawy złożono szeroką dokumentację fotograficzną z kontroli.

11 W związku z opisanymi ustaleniami, dnia [...] organ pierwszej instancji wydał tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do A. Sp. z o.o. Sp. k. W tym samym dniu wydał postanowienie nr [...], którym nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł na spółkę i wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

12 Po rozpoznaniu zażalenia strony na wskazane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uznał, że obowiązki nałożone przecież w celu usunięcia zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia, nie został wykonana od [...]. DWINB podniósł, że twierdzeniom strony w tym zakresie przeczą zdjęcia wykonane podczas kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji.

13 Dalej DWINB podnosił, że w czasie [...] lat jakie upłynęły od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję nakazową, spółka mogła podjąć szereg działań zmierzających do ich wykonania. Jednak żadnych z tych działań nie przeprowadzono skutecznie. Tym bardziej, że jak podkreślono, wobec wydania decyzji z art. 66 prawa budowlanego, spółka zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu odwołania, organ wskazał, że terminy wykonania decyzji upłynęły jeszcze przed ograniczeniami związanymi z występowaniem stanu zagrożenia epidemicznego i epidemii ogłoszonym w Polsce z powodu występujących zarażeń wirusem SARS-COV2, wywołujących chorobę COVID-19, ponieważ stany takie zostały wprowadzone w dniu 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia), a 20 marca 2020 r. stan epidemii

14 Organ przypomniał, że dwukrotnie Spółka złożyła nieprawdziwe oświadczenie

15 o wykonaniu decyzji.

16 Odnosząc się do treści zażalenia organ podkreślił, że roboty wymienione w decyzji nakazowej są precyzyjnie określone. Spółka zobowiązana została m.in. do wymiany skorodowanych i uszkodzonych oraz uzupełnienia brakujących obróbek blacharskich gzymsów międzykondygnacyjnych. Po wykonaniu tego rodzaju robót budowlanych obróbki blacharskie gzymsów międzykondygnacyjnych powinny być kompletne, elementy je tworzące nie powinny być skorodowane ani uszkodzone. Tymczasem podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] PINB stwierdził, że na gzymsach w dalszym ciągu są stare obróbki blacharskie, które w znacznej części są skorodowane, posiadają uszkodzenia (ubytki i deformacje) blachy oraz miejscami brak jest obróbki (np. na gzymsie nad [...] piętrem budynku od strony ul. [...]). DWINB podkreślił, że zobowiązany w sytuacji, kiedy nie jest pewny, co zostało objętego decyzją zobowiązaniową, może się zwrócić do organu, który wydał decyzję o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji (art. 113 § 2 k.p.a.), czego spółka w niniejszej sprawie nie uczyniła.

17 W ocenie organu odwoławczego wszczęcie w takiej sytuacji postępowania egzekucyjnego i orzeczenie o nałożeniu grzywny było słuszne.

18 DWINB dodał również, że spółka po kontroli organu w [...] nie poinformowała o wykonaniu nakazu w jakimkolwiek zakresie, wobec czego nie było konieczności przeprowadzenia kolejnych czynności sprawdzających. W zakresie wysokości nałożonej grzywny organ wyjaśnił, że dwukrotne nieprawdziwe poinformowanie organu o wykonaniu obowiązków z decyzji nakazowej w sposób oczywisty wskazuje na uporczywe uchylanie się od wyklinania obowiązków, co uzasadnia nałożenia grzywny w takiej wysokości, nadto grzywna taka ma skłonić spółkę do wykonania obowiązków z decyzji (co prawdopodobnie będzie tańsze) oraz, w razie dalszego uchylania się od wykonania decyzji, pozwoli organowi zabezpieczyć środki na ewentualne wykonanie zastępcze.

19 W odniesieniu natomiast do wniosku zawartego w treści zażalenia, dotyczącego umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazano, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Natomiast organem egzekucyjnym w sprawie jest PINB dla miasta Wrocławia.

20 W skardze na ostateczne postanowienie zobowiązana, działając przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, oraz nieuwzględnienie wyjątkowych okoliczności jak epidemia covid – 19 oraz konieczność uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego, oraz naruszenie art. 7, 119 i 121 ustawy o egzekucji w administracji poprzez nieuzasadnione zastosowanie środka w najwyższej wysokości i nie najmniej uciążliwego. Strona podniosła dodatkowo, że w jej rozumieniu wykonała decyzję, bo rozumiała ją jako takie zabezpieczenie budynku, żeby nie istniało już zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia. A takiego zagrożenia w jej ocenie już nie ma.

21 Reasumując strona wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postepowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podnosi, że spółka niezwłocznie wykonała punkt 1 decyzji nakazowej, a to właśnie ta część miała na celu zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzi. Tymczasem tej okoliczności organy nie uwzględniły. Nie wzięły również pod uwagę – w ogóle nie zbadały, jak podniesiono w skardze – sytuacji finansowej strony, przez co nałożenie grzywny w wysokości maksymalnej jawi się jako szczególnie rażące naruszenie.

22 Podniesiono również, że strona zbierała środki na kompleksowy remont, który z kolei wymagał uzgodnienia konserwatorskiego, co było niemożliwe do uzyskanie w terminie zakreślonym decyzją.

23 Wskazano przy tym na opóźnienia również prac projektowych, spowodowane epidemią covid. Podniesiono, że aktualnie spółka uzyskała pozwolenia na budowę w celu przeprowadzenia kompleksowego remontu i podpisała umowę o jego wykonawstwo, co organy wiedziały z urzędu, a jednak nie wzięły pod uwagę wymierzając grzywnę.

24 Wskazano również, że termin wykonania decyzji wskazany w tytule wykonawczym, tj 30 dni, jest terminem niemożliwym do dotrzymania.

25 Do skargi dołączono decyzję z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

26 W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

27 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

28 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2167) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i obowiązujących przepisów nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

29 Kontroli sądowej podlegało postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta Wrocławia w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w związku z zaniechaniem wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...].

30 Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2020.1427 t.j. z dnia 2020.08.21) dalej jako "u.p.e.a"., w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Stąd nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela – w niniejszej sprawie jest nim PINB dla miasta Wrocławia, było doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...], nr [...]. Co należy podkreślić, na obecnym etapie postępowania, ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też sąd, nie ma kompetencji do oceny prawidłowości tej decyzji. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika bowiem jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

31 Również Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mógł badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest zasadna, czy też nie.

32 W kwestii przedmiotu postępowania trzeba przypomnieć że w postepowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca przewidział instytucję zarzutów, które stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutów mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1 - 10 u.p.e.a., a zatem: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Z powyższego wynika, że będąc prawidłowo poinformowanym o możliwości złożenia zarzutów do postępowania egzekucyjnego i podstaw ich zgłoszenia w tytule wykonawczym - o czym była mowa wcześniej - strona nie zdecydowała się na ich złożenie i podniosła sprawę w zażaleniu na nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

33 Wskazać należy także, że w środkach odwoławczych na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo w tej materii (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. II OSK 1441/10; z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 2186/12; z dnia 10 kwietnia 2015 r. II OSK 2185/13).

34 Prawo do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia to dwa alternatywne środki prawne. Prawidłowość nałożonej grzywny nie może zatem być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności, o których stanowi art. 33 § 1 u.p.e.a. Tego rodzaju argumentacja jest wówczas bezskuteczna jako pozostająca poza granicami sprawy.

35 Sąd zwraca uwagę na niekonsekwencję zarzutów zobowiązanej spółki. Z jednej strony podnosi, że decyzja została wykonana w sposób taki, jaki spółka rozumiała jej treść (usunięcie zagrożenia), z drugiej zaś strony kwestionuje dopuszczalność oraz celowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z powołaniem okoliczności, które stały się przeszkodą do wykonania prac w zakreślonym terminie, takim jak konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego i epidemię covid – 19.

36 W odniesieniu do pierwszego zarzutu Sąd wskazuje, że decyzja jest napisana w sposób precyzyjny i nie pozostawia wątpliwości co do zakresu nałożonych obowiązków. Większy stopień szczegółowości, ze wskazaniem np. sposobów wykonania nałożonych obowiązków, technologii, techniki czy materiałów, byłby zbytnią ingerencją w prawa strony i mógłby doprowadzić do sytuacji, w której zamiast pomóc, utrudni w istocie stronie wykonanie decyzji z powodu np. zbyty wysokich kosztów czy niedostępnej technologii czy techniki wykonania. Decyzja w niniejszej sprawie jest wydana prawidłowo, tzn. w sposób jasny określa nałożone obowiązki, pozostawiając przy tym stronie dobór technik ich wykonania. Nadto, w treści skargi strona podnosi dodatkowo, że zawarła już umowę o wykonawstwo kompleksowego remontu, w ramach którego wykonane zostaną także obowiązki nałożone przez organ w punktach 2 i 3 decyzji. Świadczy to zatem o tym, że spółka doskonale rozumie jednak zakres tych postanowień decyzji, skoro aktualnie deklaruje ich wykonanie.

37 Odnośnie pozostałych zarzutów, Sad także podziel zdanie organów, że decyzja nakazowa uprawnia do wykonania wskazanych w niej robót bez uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zarzut w tym przedmiocie nie mógł zasługiwać na uwzględnienie.

38 Również zarzut o epidemii, która stanęła na przeszkodzie wykonania decyzji nie jest trafiony. Termin wykonania decyzji nakazowej upłynął odpowiednio w [...] i w [...], a zatem [...] lata przed wybuchem epidemii. Z tego względu Sąd nie mógł zarzutu tego uznać za uzasadniony.

39 Podobnie zarzut nałożenia grzywny w zbyt dużej wysokości oraz określenie terminu jej uiszczenia na zbyt krótki by możliwy był do wykonania czas.

40 W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo i w sposób wiarygodny uzasadniły wysokość grzywny. W zaskarżonym postanowieniu szczegółowo odniósł się do tego organ wykonawczy wskazując na nie tylko fakt uchylania się przez spółkę od wykonania robót, ale również – wobec okoliczności, że decyzja nakazowa nie została wykonana przez ponad [...] lata, zabezpieczył w ten sposób dalsze ewentualne postępowanie egzekucyjne. Słusznie zresztą organ wskazał, że wykonanie obowiązku oznacza prawdopodobnie niższe koszty dla strony, a w takim przypadku, zobowiązanej służyć będzie wniosek o umorzenie nałożonej a nie uiszczonej grzywny. W ocenie Sądu wyjaśnienia te są wystarczające do uznania, że organ uzasadnił w sposób przekonujący wysokość nałożonej grzywny. Również termin do jej uiszczenia, tj. 30 dni, jest terminem możliwym do wykonania dla spółki, czyli podmiotu profesjonalnego w obrocie gospodarczym, o kapitale zakładowym w wysokości [...].

41 Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego i wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. W każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, stanowi to tzw. uznanie administracyjne, które nie oznacza dowolności, wymaga uzasadnienia, a co najistotniejsze - podlega kontroli instancyjnej, a następnie sądowej kontroli aktów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. II OSK 510/05).

42 Jeśli chodzi o samą grzywnę, to może podlegać umorzeniu lub zwrotowi na skutek wystąpienia przesłanek określonych w przepisach u.p.e.a. I tak, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. umorzenie grzywny następuje jedynie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1), zaś zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Wreszcie – w odniesienie do kolejnego zarzutu wskazać trzeba, iż trafnie organ odwoławczy wskazał, że nie jest zobowiązany do badania kondycji finansowej zobowiązanego podmiotu.

43 W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by naruszało ono prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia go z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził, by prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób, który wymagałby uchylenia opisanego postanowienia.

44 Z tych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

45 Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.