Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2012 r., II SA/Wr 272/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2012 r., II SA/Wr 272/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. O. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżących K. O. i J. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., przywołując w podstawie prawnej art. 138 par. 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu na rzecz Gminy G. Ś. lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie budynku świetlicy wiejskiej, garażu dla ochotniczej straży pożarnej oraz niezbędnych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, lokalizowanych na działce nr [...], obręb M., gmina G. Ś.. Decyzja organu pierwszej instancji, jako materialno-prawną podstawę swego orzeczenia wskazuje art..50 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3 Skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję wnieśli K. i J. O. (dalej: skarżący), którzy uprzednio złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

4 Postępowanie administracyjne w sprawie toczy się z wniosku Gminy G. Ś. począwszy od dnia 2 lutego 2010 r. Pierwszą decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydano w dniu [...] r. (decyzja nr [...]). Na skutek odwołania K. i J. O. decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Gminy i Miasta G. Ś., wskazując na szereg uchybień proceduralnych, do których doszło w toku postępowania. Kolejną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ I instancji wydał w dniu [...] r. (decyzja nr [...]). Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania skarżących organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną wtedy decyzję i ponownie przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazano wówczas na niekompletność wydanej decyzji oraz na wątpliwości co do zakwalifikowania planowanej zabudowy do inwestycji celu publicznego. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r., od której, po raz kolejny odwołanie wnieśli K. i J. O.. Na skutek rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wydało zaskarżoną obecnie do Sądu decyzję z dnia [...] r.

5 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wskazali, że wydana decyzja narusza: - art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.), poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów, poprzez błędne określenie inwestycji oraz nierzetelne sporządzenie analizy i wymagań dotyczących nowej zabudowy;- art. 50 ust. 1, art. 54 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.), przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego, mimo że nie spełnia przesłanek określonych w tych przepisach. Skarżący zarzucili, że w decyzji organu I instancji jedynie ogólnie określono rodzaj planowanej zabudowy jako "zabudowa usługowa – budynek użyteczności publicznej z funkcją usługową świetlicy wiejskiej" (s. 3 skargi). Podniesiono, że Burmistrz Gminy i Miasta G. Ś. informację o tym, że w planowanym obiekcie ma być zlokalizowana placówka opiekuńczo-wychowawcza zawarł dopiero w piśmie kierowanym do organu II instancji w toku postępowania odwoławczego, a nie ujął tej informacji w swojej decyzji. Skarżący zauważyli, że ich zdaniem świetlica wiejska nie kwalifikuje się do inwestycji celu publicznego. Zarzucili organowi II instancji że bezpodstawnie przyjął, iż inwestycja złożona z dwóch członów – garażu i świetlicy – będzie inwestycją celu publicznego, jeżeli choćby jeden człon będzie miał taki charakter;- art. 54 pkt 2 lit. a i d u.p.z.p. w związku z §§ 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez ich niezastosowanie (nie podano szerokości elewacji frontowej i nie ustalono obowiązującej linii zabudowy). Załącznikom do decyzji organu I instancji zarzucono lakoniczność i ogólnikowość. Wskazano, iż organ II instancji załączników tych nie zweryfikował, co doprowadzi do naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Zarzucono również, że organy wydające decyzje w przedmiotowej sprawie nie przeprowadziły analizy kwestii ochrony interesów osób trzecich, co może doprowadzić do narażenia skarżących na uciążliwości powodowane przez hałas;- art. 54 ust. 2 lit. a u.p.z.p. w związku z art. 8 kpa, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

6 Skarżący zażądali uchylenia decyzji organów obu instancji i zwrotu kosztów postępowania.

7 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. (dalej: Kolegium) przywołało treść art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (definicja inwestycji celu publicznego) oraz art. 6 u.g.n. (katalog celów publicznych). Podkreślono, że w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zakwalifikował inwestycję polegającą na budowie świetlicy wiejskiej i garażu dla ochotniczej straży pożarnej do inwestycji celu publicznego. Wskazano, iż zaliczenie budowy świetlicy do inwestycji celu publicznego może nastąpić w związku z przepisami odrębnymi, za które uznano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, Nr 288, poz. 1690), który stanowi, że w celu wsparcia rodziny dziecko może zostać objęte opieką i wychowaniem w placówce wsparcia dziennego, jedną z form której jest świetlica. Zauważono, że regulacje tej ustawy powielają uchylone przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Odnośnie do budowy garażu dla wozu ochotniczej straży pożarnej wskazano, że zgodnie z art. 6 pkt 7 u.g.n. do celów publicznych zalicza się budowę i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Przywołano w tym kontekście przepis § 1 pkt 1 lit. c i d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107), na mocy którego za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznano nieruchomości wykorzystywane na cele magazynowe i techniczno-usługowe Państwowej Straży Pożarnej oraz pod obiekty gospodarczo-eksploatacyjne Państwowej Straży Pożarnej. Wobec tego uznano, że budowa garażu dla wozów straży pożarnej jest inwestycją celu publicznego.

8 Jeżeli chodzi o zarzut braku analizy wpływu inwestycji na sąsiednią zabudowę, w tym zarzut niezbadania kwestii ochrony interesów osób trzecich (hałas), kolegium stwierdziło, że samo wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi zmiany w sferze praw rzeczowych i nie narusza prawa własności. Zarzuty skarżących na tym etapie są przedwczesne.

9 Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie kolegium organ I instancji wykazał taką zgodność, a skarżący nie przedstawili w tej kwestii odmiennych dowodów, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji odmownej w sprawie.

10 Odnośnie do niezastosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolegium wskazało, że ten akt prawny stosuje się wyłącznie do decyzji o warunkach zabudowy, stąd nie dokonywano prawidłowości dokonanych analiz organu I instancji.

11 Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

13 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

14 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych.

15 Podniesione w niej zarzuty koncentrują się na zasadniczej kwestii, czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku świetlicy wiejskiej, garażu dla ochotniczej straży pożarnej oraz niezbędnych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, lokalizowanych na działce nr [...], obręb M., gmina G. Ś., należy do inwestycji celu publicznego. Pozostałe zarzuty skarżących są pochodne wobec tej zasadniczej kwestii i bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia ich rozpatrywanie byłoby przedwczesne.

16 Należy zauważyć, że na mocy art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Celami publicznymi w rozumieniu u.g.n. są: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; 1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; 1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń; 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego; 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych; 6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług; 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą; 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy; 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej; 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody; 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

17 Trzeba pamiętać, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczyna się na wniosek inwestora, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

18 Niezależnie jednak od wnioskowego charakteru tego postępowania, to na organie administracji publicznej wydającym decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, albowiem dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uwzględnienie tych dyrektyw postępowania ma na celu realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, do których należy obowiązek podejmowania wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz takie prowadzenie postępowania, które będzie budziło zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 7 i art. 8 k.p.a.).

19 Pierwszorzędną okolicznością wymagającą zbadania, wyjaśnienia i udowodnienia w sprawie jest zagadnienie, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przywołanych przepisów. Ustalenia w tym zakresie powinny być w przekonujący sposób utrwalone w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

20 W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. wskazano jako rodzaj inwestycji "zabudowa usługowa – budynek użyteczności publicznej" (s. 5). Jako podstawę zaliczenia inwestycji do inwestycji celu publicznego wskazano odnośnie do garażu dla wozu ochotniczej straży pożarnej przepis art. 6 pkt 7 u.g.n. (obiekt niezbędny do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego), a odnośnie do świetlicy wiejskiej stwierdzono, że będzie ona przeznaczona na potrzeby kultury, nauki i wychowania, a zatem jest obiektem użyteczności publicznej (art. 6 pkt 10 u.g.n. oraz § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

21 Rozpoznając odwołanie od tej decyzji kolegium uznało zaś, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, przyjmując co do garażu OSP stanowisko analogiczne do stanowiska organu I instancji, natomiast uzasadniając trafność stanowiska organu I instancji w zakresie świetlicy przywołano art. 6 pkt 6 u.g.n. i wskazano, że świetlica wiejska jest jedną z form, w jakiej działają placówki opiekuńczo-wychowawcze stosownie do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, Nr 288, poz. 1690).

22 Zdaniem sądu, przytoczonych motywów organów, zawartych w uzasadnieniach kwestionowanych orzeczeń nie można uznać za trafnych i przekonywujących w sposób nie budzący wątpliwości, że istotnie charakter planowanej inwestycji ma bez wątpienia przymiot inwestycji celu publicznego. Dodać bowiem trzeba, że nie sposób przyjąć za organem, by garaż na samochód ochotniczej straży pożarnej odpowiadał wymogom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107). Uszło bowiem uwagi organów, że rozporządzenie to po pierwsze ma zastosowanie do nieruchomości wykorzystywanych na cele magazynowe i techniczno-usługowe, przede wszystkim zaś należy pamiętać, że dotyczy ono Państwowej Straży Pożarnej, a zatem nie ma żadnych normatywnych przesłanek, aby unormowania w nim zawarte rozciągać na jednostki ochotniczej straży pożarnej, czego dokonały organy w kontrolowanym postępowaniu. W tym stanie rzeczy uzasadniony jest zarzut skarżących, że występujące w sprawie organy administracji publicznej nienależycie ustaliły okoliczności faktyczne w sprawie. W aktach postępowania brak jest bowiem dowodów, które dokumentowałyby w sposób jednoznaczny, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie odpowiadało definicji ustawowej takiego przedsięwzięcia, a zatem jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiącym realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Mimo powoływania poszczególnych przepisów u.p.z.p. i u.g.n. nie dokonano de facto jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy i jakie cele publiczne ma realizować planowana inwestycja. Z decyzji organów, zarówno I, jak i II instancji nie wynika, jak zidentyfikowano potrzeby lokalnej wspólnoty samorządowej i czy mieszczą się one w zakresie któregoś z celów publicznych ujętych w przepisach prawa.

23 Trzeba zauważyć, że już na organie I instancji ciążył obowiązek należytego uzasadnienia podjętej decyzji, tymczasem uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej za sprawą lakonicznych stwierdzeń nie pozwala na uznanie, iż organ należycie rozważył wszystkie okoliczności sprawy. Warto też zauważyć, że stwierdzenie, iż świetlica wiejska jest obiektem użyteczności publicznej nie budzi wątpliwości, jednakże z samego tego faktu nie wynika, że jej budowa może być uznana za inwestycję celu publicznego. Nie są to bowiem w żadnej mierze pojęcia tożsame.

24 Należy również podkreślić, że na etapie postępowania przed organem II instancji dokonano samodzielnej, zbyt daleko idącej oceny planowanego przedsięwzięcia, albowiem, na uzasadnienie, że planowana inwestycja ma istotnie charakter inwestycji celu publicznego przywołano przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podczas gdy organ I instancji ani okoliczności przywołanych w tej ustawie, które mogą uzasadniać szczególny charakter inwestycji, ani odnośnych przepisów tej ustawy nie powoływał w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę organ I instancji nie uzasadniał planowanej inwestycji, jako inwestycji mającej realizować ustawowe obowiązki organów państwa w zakresie pomocy rodzinie. Można dodać, że na przepisy te powołał się organ I instancji w piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r. przekazującym odwołanie skarżących do kolegium, jednak nie można uznać tego pisma za miejsce właściwe dla uzasadnienia wydanej już przecież decyzji administracyjnej.

25 Trzeba nadto zauważyć, iż w nauce prawa administracyjnego wskazuje się na to, że w dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni; uzasadnienie ma przedstawić trzy fazy rozumowania, tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 118-122). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2390/10, niepubl.).

26 Odnośnie do inwestycji celu publicznego należy wskazać, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak więc z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, niepubl.). Warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 u.g.n., które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Rozbudowa i przebudowa budynku użyteczności publicznej może być uznana za inwestycję celu publicznego tylko wtedy, gdy będzie przeznaczona do użytku powszechnego. Jeżeli natomiast inwestor zamierza realizować wspomnianą inwestycję na własny użytek lub dla ściele określonych podmiotów (użytkowników), to z prawnego punktu widzenia będzie to przedsięwzięcie należące do kategorii inwestycji niepublicznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 628/06, niepubl.).

27 Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 1 i 3, art. 77 § 1 oraz art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wyjaśniono wszystkich przesłanek faktycznych podjętego rozstrzygnięcia. Nie podjęto przekonujących działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a co za tym idzie nie wykazano, czy i w jakim zakresie planowana inwestycja będzie rzeczywiście stanowić realizację celu publicznego. Nie wskazano również, o jakim znaczeniu będzie to inwestycja: lokalnym, ponadlokalnym czy np. krajowym. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie odpowiada również wymogowi wzbudzania zaufania obywateli do władz publicznych. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W omawianej sprawie tych wymogów procesowych nie udało się organom administracji publicznej zachować.

28 Omówione uchybienia, którymi dotknięte było kontrolowane postępowanie administracyjne oraz wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, skutkować muszą uchyleniem decyzji w całości. Zdaniem sądu orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

29 W postępowaniu prowadzonym po wydaniu niniejszego wyroku organy administracji publicznej powinny przede wszystkim w sposób przekonujący wyjaśnić i udowodnić okoliczność, że planowana inwestycja nosi cechy inwestycji celu publicznego i jeśli tak, to o jakim charakterze, a ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej. Ponadto organy winny mieć na względzie, że "wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy. Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji, należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki. Przesłanek tych nie wolno interpretować w sposób rozszerzający" (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego W-wa 2004 s. 363-364). Nadto należy także podkreślić, że organy mają obowiązek w decyzji kończącej postępowanie w sprawie każdorazowo i w sposób wyczerpujący odnieść się do ewentualnych wniosków i zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez jego strony.

30 Biorąc pod uwagę dotychczasowe uwagi Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.