Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2005 r., II SA/Wr 2585/02

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2005 r., II SA/Wr 2585/02

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Uzasadnienie

2 Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 1

UZASADNIENIE

3 Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ działający z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. - Zastępca Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazał L.L. rozebranie wybudowanego na działce [...]w W. przy ul. T. E. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę, garażu samochodowego o wymiarach 6,21 x 3,22m oraz doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego.

4 Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ orzekający podał, że Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...]r. orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu dla samochodu osobowego przy ul. T. E. [...] w W. na działce nr [...]obręb [...] G.. Z wnioskiem o wydanie decyzji w tym przedmiocie wystąpił w dniu [...]r. L. L. z tym, że w trakcie postępowania lokalizacyjnego Publiczna Szkoła Podstawowa nr [...] w W., korzystająca z przymiotu strony tego postępowania, zawiadomiła, że garaż na działce przylegającej do nieruchomości zarządzanej przez szkołę tj. na działce [...]jest już wybudowany. Wobec tej okoliczności Prezydent Miasta W. zawiesił postępowanie, kierując jednocześnie sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że z uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika, że w dniu [...]r. Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę garażu, lecz budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja pozwalająca na budowę stała się ostateczna, w związku z czym decyzja ta wygasła na mocy art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto przeprowadzone w dniu [...]r. oględziny potwierdziły wybudowanie w maju [...]r. bez pozwolenia, garażu dla samochodu osobowego, murowanego, z dachem z płyt korytkowych i bramą uchylną na nieruchomości oznaczonej jako działka [...]przy ul. T. E. [...] w W..

5 W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał na treść przepisów art. 48 i art. 28 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane i wyjaśnił, że przedmiotowy garaż jest obiektem budowlanym, do którego odnosi się ustawowy wymóg uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec niezachowania tego warunku należało zastosować sankcję określoną w ustawie.

6 Decyzję tę zakwestionował L. L. w odwołaniu skierowanym do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we

7 Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 2

8 W.. Wyjaśnił w nim, że budowę rozpoczął po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i ustanowieniu kierownika budowy. Po stwierdzeniu, że dziennik budowy nie został zarejestrowany wystąpił do Urzędu Miejskiego z wnioskiem o przedłużenie terminu realizacji inwestycji. Podał również, że w tym czasie garaż był już wykonany w stanie surowym, zadaszony i otynkowany. Nastąpiła też wówczas zmiana kierownika budowy. L. L. podał również w odwołaniu, że wiedząc, iż poprzednia decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, wystąpił ponownie o wydanie pozwolenia na budowę i dokonywał wszystkich czynności zgodnie z wytycznymi organu administracji architektoniczno-budowlanej.

9 W zakończeniu odwołania L. L. wskazał na zadłużenie związane z kosztami budowy garażu oraz na swoją sytuację rodzinną i finansową.

10 Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., stosując art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, orzekając o tym decyzją z dnia [...]r. Nr [...].

11 W jej uzasadnieniu opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy, przedstawiony przez organ I instancji, a następnie odwołał się do treści art. 48 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Ponadto wyjaśnił, że inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu Nr [...]z dnia [...]r., ale z powodu nierozpoczęcia budowy w terminie określonym przepisami, decyzja ta wygasła.

12 To skłoniło inwestora do podjęcia starań o uzyskanie nowej decyzji i złożenia stosownego wniosku w dniu [...]r. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że ustalenia dokonane w czasie oględzin oraz oświadczenie kierownika budowy potwierdzają fakt wybudowania garażu w [...]r. Zapisu o takiej treści zamieszczonego w protokole oględzin nie zakwestionował także inwestor.

13 Dopiero w odwołaniu podał, że garaż w stanie surowym został wybudowany wcześniej, ale - w ocenie organu odwoławczego - informacje te są niespójne, a materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji nie potwierdza ich wiarygodności, tym bardziej, że przeczą one wcześniejszym ustaleniom poczynionym przy udziale inwestora. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane tzn. nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

14 Na opisaną powyżej decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł L.L.. Skarga jest tożsama w swojej treści z odwołaniem wniesionym od decyzji organu I instancji, wydanej w tej sprawie.

15 Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 3

16 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdzając dodatkowo, że zarzuty skargi nie dają podstawy do zmiany stanowiska przyjętego w sprawie przez ten organ, wniósł o oddalenie skargi.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

18 Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

19 Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

20 Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyrektywy zawartej w art. 134 § 1 tej regulacji.

21 Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 4

22 Zważyć bowiem należy, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

23 Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył - poprzez odpowiednie zapisy normatywne - gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania.

24 W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego jednym z elementów jest obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998/. W ten m.in. sposób gwarantowane jest w postępowaniu realizowanie jego nadrzędnego celu czyli prawidłowe - zgodne z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej - ustalenie stanu faktycznego. Warunkuje ono prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie powinien być przez organ wykonywany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa.

25 Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym we wskazanym powyżej zakresie były nieprawidłowe.

26 Postępowanie prowadzone w tej sprawie obarczone zostało wadliwością już w momencie jego inicjowania.

27 W materiale sprawy brak jest bowiem dokumentu, pozwalającego stwierdzić, że organ I instancji dopełnił w tym postępowaniu obowiązku wskazanego w art. 61 § 4 kpa tzn. zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu wszystkie osoby, będące stronami w sprawie, w tym przede wszystkim podmiot, którego bezpośrednio to postępowanie dotyczyło. Nie można bowiem uznać, że czyni zadość temu wymogowi zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin garażu skierowane do L. L. w dniu [...]r. w trybie art. 79 § 1 kpa, nie zawierające nawet oznaczenia przedmiotu sprawy, w której ta czynność miała być podjęta.

28 Wskazać jednocześnie należy, że z akt sprawy wynika również, że organy orzekające naruszyły art. 81 kpa i nie podjęły żadnej czynności pozwalającej stronom tego postępowania skorzystać z uprawnienia gwarantowanego tym przepisem, a wskazanego wprost w art. 10 § 1 kpa, statuującym zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym.

29 Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 5

30 Istotne jest również, że organy w uzasadnieniu podjętych decyzji wskazują jako okoliczność determinującą rozstrzygnięcie, fakt nieuzyskania przez L. L. pozwolenia na budowę garażu, wyjaśniając jednocześnie, że udzielone poprzednio inwestorowi decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], pozwolenie, wygasło na skutek nierozpoczęcia budowy przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Zważyć jednak należy, że decyzja wskazana powyżej wydana została - jak wynika z jej treści - dla M., A. L. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. /w taki sposób została w decyzji oznaczona data złożenia wniosku/.

31 W aktach sprawy znajduje się natomiast wniosek L. L. o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę garażu przy ul. T. E. [...] w W., skierowany do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...]r. Jednocześnie żaden z organów orzekających w sprawie nie podaje, a z akt sprawy również nie wynika, aby decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], wydana na podstawie art. 28 powołanej wcześniej ustawy -Prawo budowlane, została w trybie art. 40 tego aktu, przeniesiona na L. L. przez organ, który ją wydał. Niezasadne jest zatem wykorzystywanie przez organy orzekające w sprawie tego elementu w swojej argumentacji, skoro nie został wykazany żaden związek formalno -ani materialno prawny pomiędzy adresatami opisanej powyżej decyzji Nr [...], a obecnym inwestorem.

32 Nie można też skutecznie posługiwać się w tej sprawie twierdzeniem o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...]nie tylko z powodu wskazanego powyżej i ze względu na brak informacji co do tego, kiedy uzyskała ona walor ostateczności, ale przede wszystkim z tego powodu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach określonych w art. 37 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy - Prawo budowlane tj. wówczas, gdy budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, wymaga wydania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

33 W tej kwestii jednolite stanowisko zajmuje zarówno doktryna jak i judykatura /np. Jerzy Siegień Prawo budowlane, Warszawa 2002; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1997r. IV SA 366/96/.

34 Decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ma charakter deklaratoryjny, ale podlega pełnemu reżimowi formalno prawnemu, ustanowionemu przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czego konsekwencją jest obowiązek dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych.

35 Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 6

36 W zakresie tego wymogu należy stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienie kwalifikowanych przyczyn wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę tj. nierozpoczęcie jej przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub przerwanie budowy na czas dłuższy niż 2 lata. Takie okoliczności, jeżeli mają być wykorzystywane -łącznie ze skutkami ustawowymi, które wywołują - w kontekście innych uregulowań ustawy - Prawo budowlane, powinny być ustalone w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 tego aktu normatywnego.

37 Sąd stwierdził, że w aktach sprawy nie ma decyzji wydanej w tym trybie, skierowanej do L. L. i stwierdzającej wygaśnięcie udzielonego mu pozwolenia na budowę, nie wskazują także na jej istnienie w obrocie prawnym organy orzekające w sprawie.

38 Niezależnie od powyższego w tym aspekcie rozważań Sąd uznał za celowe zwrócić uwagę, że z pisma skierowanego do L. L. w dniu [...]r. wynika, że Zarząd Miasta W. wyraził zgodę na przesunięcie terminu zakończenia budowy garażu do dnia [...]r., na nie terminu rozpoczęcia realizacji tej inwestycji, a ponadto -zdaniem Sądu - zamieszczony w protokole oględzin garażu, przeprowadzonych w dniu [...]r., zapis "garaż wybudowano w maju [...]r." nie jest na tyle precyzyjny, aby można było na jego podstawie bez wątpliwości stwierdzić, że cały proces inwestycyjny przeprowadzono w maju [...]r.

39 Przeczą temu zresztą inne dowody zebrane w sprawie, które wprawdzie uznane zostały za niewiarygodne, ale bez dokonania wymaganej przepisami prawa oceny i wyjaśnienia przyczyn, dla których organ tej wiarygodności im odmówił. Nie można bowiem poprzestać na gołosłownym twierdzeniu, że są niespójne.

40 Wobec okoliczności wcześniej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy orzekające w sprawie uchybiły obowiązkom wynikającym z art. 7 kpa i przepisów komplementarnych -poprzednio wskazanych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

41 Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.